De drie procent door de jaren heen
donderdag 7 februari 2013, 15:02, Paul de Hen

Romano Prodi i, voorzitter van de Europese Commissie i van 1999 tot eind 2004, bleek niet altijd zo’n handige communicator. Zoals in oktober 2002, in een interview met het Franse dagblad Le Monde. Het Stabiliteits- en Groeipact i is “stom”, zei hij, “net als alle starre besluiten.” (“Le pacte de stabilité est stupide, comme toutes les décisions qui sont rigides”). Niet dat Prodi regels afwees, maar de financiële markten (en diverse politici) waren meteen geschokt.

Prodi sprak terwijl een diepgaand meningsverschil aan het ontstaan was over de begrotingstekorten die zich voordeden in de recessie van die jaren. Duitsland, Frankrijk, Italië en Portugal zouden in 2002 de tekortnorm uit het pact overschrijden, de norm van maximaal drie procent van het Bruto Binnenlands Product i van het betrokken land. Duitsland had de verwachte overschrijding net aangekondigd.

Een jaar later ontlaadde het meningsverschil zich in de Ecofin, de raad van EU-ministers van Financiën, die in meerderheid een voorstel van de Commissie-Prodi afwees om Duitsland en Frankrijk in gebreke te stellen conform het pact omdat zij in haar ogen te weinig deden om hun zaken weer op orde te brengen. De Nederlandse minister van Financiën Gerrit Zalm i behoorde tot de weinige medestanders van de Commissie.

Aanpassing van het Pact

Maar de uitkomst van het conflict gaf Prodi gelijk: het Stabiliteitspact werd in 2005 zo gewijzigd dat een flexibeler toepassing mogelijk werd. Voortaan ging ieder euro-land zijn eigen tekortdoelstelling voor de middellange termijn formuleren, rekening houdend met nationale omstandigheden, maar steeds verplichtend gericht op een minimaal (tot min een procent) of geen tekort.

Ook kwam werd nauwkeuriger omschreven wanneer het tekort de drie procentsgrens tijdelijk zou mogen overschrijden. Dat mag in geval van een ongebruikelijke gebeurtenis buiten de greep van de lidstaat in kwestie, of in geval van een ernstige economische neergang. Dat kan volgens de afspraak van 2005 zelfs al een periode van heel lage groei ten opzichte van de trend voor het land in kwestie zijn. En het werd mogelijk gemaakt om het jaar waarin het tekort weer op orde zou moeten zijn tussentijds op te schuiven.

Het aangepaste pact, oordeelde het toenmalige ECB-directielid José Manuel González-Páramo, “is economisch verstandig”, maar de centrale bankier voorzag ook gevaren. De nieuwe regels zouden een lakse uitleg van het pact mogelijk maken.

Welke landen deden het in 2004 goed?

In 2004 voldeden slechts vier van de twaalf landen die toen de euro als munt hadden, aan de echte norm van het pact. Dat was, en is, niet een tekort beneden de drie procent van het BBP, maar een begroting die structureel nagenoeg in evenwicht is of een overschot vertoont. Deze toppresteerders waren in 2004 België, Spanje, Finland en Ierland: landen met begrotingsoverschotten of minimale tekorten en – behalve België – een opmerkelijk lage overheidsschuld. Niet Duitsland, niet Nederland.

2004, dat is nog maar negen jaar geleden. Zo snel kunnen economische situaties totaal veranderen. Spanje en Ierland gelden nu immers als ernstige probleemgevallen.

Goed presteren volgens de normen van het Stabiliteitspact bleek geen afdoende garantie te bieden als de economie werkelijk instort. De theorie was, dat de gunstige uitgangspositie in een goed jaar voldoende financiële speelruimte moet bieden om in een slecht jaar de eigen economie op gang te houden door de overheidstekorten te laten oplopen. In het algemeen zou 3 procent tekort echter voldoende dienen te zijn.

De afgang van onder meer deze twee toenmalige toppresteerders leerde dat alleen kijken naar de tekorten en schulden van de overheid niet voldoende is. Nagenoeg onopgemerkt door de Europese beoordelaars, en trouwens ook door de financiële markten, bouwden Spanje en Ierland ‘bubbels’ op in hun onroerend goed markt, die toen ze barstten met hun effect, een instortende onroerend goed markt en bouwsector, bovenop de inmiddels ook losgebroken internationale financiële crisis kwamen. Italië kende geen bubbels, maar sukkelde wegens zwak economisch beleid, meestal onder leiding van premier Berlusconi, zachtjes weg.

Het Stabiliteits- en Groeipact dateert van 1997, vlak voor invoering van de euro (1999). Het geldt als vooral een Duits idee. En als surrogaat voor verdergaande coördinatie voor het financieel-economische overheidsbeleid. Als alle euro-landen nu maar hun overheidstekort in toom houden, zouden ze verder hun gang kunnen gaan zonder de eenheidsmunt in gevaar te brengen. Voor veel kenners, en zeker voor de Duitsers, was het een tussenstap. ‘’De EMU zal slechts duurzaam zijn als publiek en politiek beseffen en aanvaarden dat één munt inhoudt dat de deelnemende landen monetair en financieel elkaars binnenland zijn geworden. Dat besef komt pas als de EMU wordt gezien als een stap in een voortgaand proces van integratie’’, schreef in 2001 André Szász i, die namens De Nederlandsche Bank i bij alle voorbereidingen een centrale rol speelde, in zijn boek De euro, Politieke achtergronden van de wording van een munt.

Crisis leidt tot meer beleidscoördinatie

Inderdaad, de herziening van het Stabiliteitspact in 2005 blijkt alleen maar uitstel van verdere integratie te hebben betekend. De onverwacht langdurige crisis die najaar 2008 ook Europa trof, heeft eindelijk geleid tot afspraken over meer beleidscoördinatie. Bij het begin van de crisis, eind 2008, werd al eens besloten tot een gecoördineerde economische stimuleringsactie, waarvoor begrotingstekorten tijdelijk mochten oplopen. Dat werkte, maar niet voor lang omdat twee jaar later de schuldencrisis volgde. Sinds 2011 wordt geprobeerd het structurele economische beleid van de lidstaten beter op elkaar af te stemmen door het beleid van elke lidstaat ieder voorjaar in Brussel te bespreken, het zogenoemde Europese Semester.

Sinds december 2011 geldt een reeks aanvullingen op het Stabiliteits- en Groeipact, een pakket dat bekend staat als het Six-Pack i.

Een belangrijke wijziging is bijvoorbeeld, dat landen gebonden worden aan een uitgavenplafond. Hun overheidsuitgaven mogen niet harder stijgen dan hun economie naar verwacht op middellange termijn groeit – tenzij ze door hogere belastingen of andere ingrepen voor voldoende extra inkomsten zorgen.

Een andere belangrijke wijziging is, dat de Europese Commissie de lidstaten gaat toetsen op ‘macro-economische onevenwichtigheden’ en ook aan die toets sancties kan verbinden als een lidstaat onvoldoende ingrijpt.

Als de Commissie die bevoegdheid eerder had gehad, had ze bijvoorbeeld Spanje al lang voor 2008 kunnen aanspreken op de grote stroom buitenlandse investeringen die vloeide naar Spaans onroerend goed of op de exploderende huizenprijzen. De Commissie beoordeelt nu alle lidstaten op deze en acht andere gegevens over de macro-economische ontwikkeling.

Net als voorheen behoeven sancties instemming van de raad van ministers – dus van de gezamenlijke lidstaten, maar in het Six-Pack is de procedure aangepast. Onder de oude regels gold dat een sanctie alleen kon worden opgelegd als een gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten daarmee instemde. Nu is dat omgekeerd. De Commissie legt de sanctie op, en alleen een gekwalificeerde meerheid van de lidstaten kan dat tegenhouden. Onder het oude regime zijn nooit boetes opgelegd.

Met het Six-Pack is het niet gedaan. Binnen afzienbare tijd worden definitieve besluiten verwacht over nog twee voorstellen, het Two-Pack i. De belangrijkste vernieuwing daarin is, dat alle euro-landen hun begrotingsplannen voor het komende jaar tijdig aan de Europese Commissie en aan de andere eurolanden i zouden moeten voorleggen, voordat hun nationale parlementen er over beslissen.

Veel regels van het Six-pack worden overgenomen in het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur i. Dat staat buiten het EU-kader, want het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië wilden er niet aan meedoen. Bij het verdrag verplichten de andere EU-lidstaten zich onder meer om na toetreding tot de euro, belangrijke bepalingen, zoals de regels voor een beperkt begrotingstekort, uit het Six-Pack in hun eigen wetgeving over te nemen. Het verdrag treedt al in werking als twaalf (van de zeventien) landen die de euro als munt hebben, het hebben goedgekeurd. Dat is inmiddels gebeurd. De parlementaire behandeling in Nederland begint eind januari.

Gevolgen?

De effectiviteit van al deze verbeteringen in het oude Stabiliteits- en Groeipact moet nog blijken. Afgelopen november publiceerde de Europese Commissie voor de tweede keer een Annual Growth Survey. Het bedoelt zowel economische als sociaal-politieke prioriteiten te stellen voor het nieuwe jaar, waaraan ook de lidstaten zich verbinden. Het Survey doet geen opzienbarende aanbevelingen, maar herhaalt de prioriteitenlijst van vorige keer, onder meer per land gedifferentieerde, ‘groei-vriendelijke’ consolidatie van de overheidsfinanciën en het herstel van (normale) kredietverlening – de schuldencrisis heeft de kredietverlening aan bedrijven en particulieren in diverse lidstaten ernstig verstoord.

De Commissie mengt zich hiermee in het debat dat momenteel woedt over de nadelen van grote bezuinigingen voor de economische groei. Ze houdt daarbij vast aan de opvatting dat de tekorten teruggedrongen moeten worden. Liefst door minder uit te geven, want dat heeft een minder negatief effect op de groei dan tekortreductie door hogere lasten.

Olli Rehn i, de Eurocommissaris voor economische en monetaire zaken i, verdedigde onlangs nogmaals het voortzetten van een beleid gericht op tekortreductie. En ‘herstel van evenwicht’. Hij wijst op de eerste positieve effecten. De Spaanse uitvoer is bijvoorbeeld sinds 2009 gecorrigeerd voor prijsstijgingen met 20 procent gestegen.

Rehn wijst ook op wat de landen in goeden doen kunnen bijdragen. Tevreden constateert hij dat in Duitsland de cao-lonen vorig jaar gemiddeld met bijna 5 procent stegen – goed voor de Duitse consumptie, en dus – dat zei de Eurocommissaris niet expliciet – voor de export van de probleemlanden.

En Nederland?
Wat dat voor Nederland betekent zullen we wel spoedig horen. De Europese Commissie heeft Nederland toegevoegd aan het lijstje van landen dat een ‘diepgaande evaluatie’ krijgt op basis van de nieuwe procedure bij macro-economische onevenwichtigheden, die is gebaseerd op het Six-Pack.

De onevenwichtigheden van Nederland zitten niet in het overheidstekort. De motivering voor de evaluatie staat in het zogenoemde Alert Mechanism Report i dat tegelijk met het Growth Survey uitkwam. Voor de overheid wordt alleen de overheidsschuld als potentieel probleem genoemd. Het gaat de Commissie evenwel vooral om heel andere onevenwichtigheden: een groot overschot op de lopende rekening van de belastingbalans, een ongewoon hoog aandeel op exportmarkten, maar als bedreiging ook hoge schulden van particulieren (al erkent zij dat er grote vermogens tegenover staan) en de problemen op de woningmarkt.