Europese bevoegdheden
dinsdag 9 april 2013, 12:18, Paul de Hen
De theorie is zo simpel. De Europese Unie i moet regelen of organiseren wat op nationaal niveau minder efficiënt of effectief gedaan kan worden. Ze is er tenslotte ten dienste van de lidstaten en hun burgers. De praktijk is een stuk lastiger. Niemand die bij zinnen is zal weerspreken dat het van belang is om regels voor water- en luchtverontreiniging Europees vast te stellen. De wind en de rivieren stoppen niet bij de grens.
Uniforme Europese eisen aan producten en diensten als het bankbedrijf verhogen de efficiëntie en verbeteren de concurrentieverhoudingen. Ze scheppen duidelijkheid voor het bedrijfsleven, dat vaak zelf aandrong op zulke uniformering. Daarom zijn ze vaak ook nodig naast (of boven) de afspraak dat EU-lidstaten i gewoon producten en diensten uit andere lidstaten moeten toelaten, ook al voldoen die niet aan nationale eisen. De consument vaart er wel bij.
De interne markt met al haar uniformeringsregels is zelfs voor de meest sceptische beschouwers van de EU een belangrijke verworvenheid. Over het optreden van de EU als handelsblok, een grootmacht die zich in dat opzicht kan meten met de Verenigde Staten, China of Japan, hoor je eigenlijk nooit iemand klagen.
Gestage Europeanisering van beleid
Maar de EU doet veel meer. Met volle instemming van regeringen en parlementen zijn de taken van de EU gestaag uitgebreid. In 1957 dacht nog niemand aan het milieu, aan een gezamenlijke munt of aan Europese wetgeving i op het terrein van justitie of immigratie. Het mededingingsbeleid is heel lang niet meer geweest dan een anti-kartelbeleid. Inmiddels is het de basis voor veel verdergaande ingrepen, zoals het trekken van een inkomensgrens voor (door de overheid indirect financieel gesteunde) sociale woningbouw in Nederland.
De gestage Europeanisering van beleid vloeide grotendeels voort uit de verdragen en hun regelmatige herziening (dus uit willens en wetens door regeringen en parlementen van de lidstaten geaccepteerde teksten). Vanaf het begin in 1957 bevat het EG-verdrag i en zijn opvolgers bovendien een flexibiliteitsbepaling, die het de lidstaatregeringen mogelijk maakt om bij unanimiteit nieuwe bevoegdheden aan de Unie toe te kennen. Aanvankelijk gold dat overigens alleen ‘’in het kader van de gemeenschappelijke markt’’. Ook autonome actie van de Europese Commissie i als zelfstandig bevoegde mededingingsautoriteit – zowat het enige beleid waarvoor zij de lidstaten niet nodig heeft – en niet in de laatste plaats de jurisprudentie van het Hof van Justitie i speelden hun rol.
Afpalen bevoegdheden EU?
Onbehagen hierover is niet nieuw. Al in het Verdrag van Maastricht i uit 1992 werd de term ‘subsidiariteit’’ in de verdragen opgenomen: op Europees niveau moet alleen dat gedaan worden wat niet beter nationaal kan worden gedaan. Dat moest geruststellen. Veel heeft die introductie niet uitgehaald.
Begin 2002 kwam in Brussel het gezelschap van parlements- en regerings-vertegenwoordigers bijeen dat de grondslag legde voor de zogenaamde Europese grondwet i, het ontwerp dat in 2005 bij referendum in Nederland en Frankrijk werd afgewezen en daarna in wat gewijzigde vorm herleefde in de huidige Europese Verdragen i (een van de deelnemers was, namens de Nederlandse Tweede Kamer, de huidige minister van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans i). Daar werd uitvoerig gesproken over de vraag of de bevoegdheden van de Unie niet scherp moesten worden afgepaald. Duitse afgevaardigden stelden voor om naar Duits voorbeeld een ‘Kompetenz Katalog’ op te stellen, een limitatieve opsomming van wat de Unie zoal mag doen. De flexibiliteitsbepaling daarentegen zou mogen verdwijnen.
Dat laatste is niet gebeurd. Integendeel, de huidige flexibiliteitsclausule (artikel 352 VWEU) maakt het mogelijk om bij unanimiteit tussen de lidstaten en met instemming van het EP i ten behoeve van bijna alle doelstellingen van de Unie nieuwe bevoegdheden aan de Unie toe te kennen. De doelstellingen zijn er vele. Onder meer de interne markt, maar ook vrij verkeer van personen, de ene munt, bevordering van sociale rechtvaardigheid en instandhouding van het Europese erfgoed. Enige beperking: het artikel mag niet worden benut om een herziening van het verdrag te omzeilen, bijvoorbeeld dus om nieuwe doelstellingen toe te voegen.
Bevoegdheidsverdeling in Verdrag
Maar er is wel een soort Kompetenz Katalog verschenen, opgenomen in het Verdrag Betreffende de Werking van de EU (VWEU, artikelen 3-9) . Eigenlijk heeft de Unie maar vijf exclusieve bevoegdheden, beleidsterreinen waar de lidstaten alles uit handen hebben gegeven: de douane-unie; de gemeenschappelijke handelspolitiek; het mededingingsbeleid (althans voor zover dat de werking van de interne markt betreft); het monetair beleid voor de landen die de euro als munt hebben en – verrassend – het visserijbeleid voor zover het gaat om handhaving van de biologische rijkdom van de zee.
Wie daaraan wil tornen moet gaan onderhandelen over verdragswijziging. Britse eurosceptici die eigenlijk alleen de interne markt zouden willen overhouden bepleiten bijvoorbeeld om het gemeenschappelijk visserijbeleid te schrappen, naar aangenomen mag worden om geheel op eigen kracht de zee leeg te vissen.
Dan zijn er terreinen waar de Unie voorrang heeft om beleid te maken, maar de lidstaten bevoegd blijven om ook nationaal beleid voeren als de Unie niets doet, of ophoudt met een gezamenlijk beleid. Deze ‘gedeelde bevoegdheden’ zijn het interessantst voor wie vindt dat EU maar eens minder moet gaan doen. De Europese Commissie kan immers gehoor geven aan zo’n wens en wetgeving intrekken zonder dat een verdragswijziging nodig is. Dat zal zij ongetwijfeld alleen doen als een duidelijke meerderheid van de lidstaten erom vraagt.
Het gaat om een hele reeks beleidsterreinen, te beginnen met de interne markt, maar ook milieu, landbouw, consumentenbescherming, vervoer, energie, de juridische samenwerking met bijvoorbeeld immigratiebeleid, stukjes sociaal beleid en aspecten van volksgezondheidsbeleid.Op het terrein technologie en ontwikkelingssamenwerking mag de Unie eigen beleid voeren maar niet dat van de lidstaten verhinderen. Economisch beleid moeten de lidstaten coördineren, werkgelegenheidsbeleid wordt door de Unie gecoördineerd, sociaal beleid kán zij coördineren – althans, dat zegt het verdrag. De beleidsterreinen zelf blijven een nationale aangelegenheid.
Tenslotte zijn er beleidsterreinen waar de Unie de lidstaten mag bijspringen: industrie, cultuur, volksgezondheid, onderwijs, beroepsopleiding, jongeren en sport, en toerisme. Daar ligt het primaat duidelijk bij de lidstaten. Van belangrijk Europees beleid is dan ook vrijwel geen sprake.
Een heel aparte positie heeft het zogenoemde Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid i (GBVB) . Dat staat niet in de ‘catalogus’, maar is in het basisverdrag van de Unie geregeld. En het wil nog maar niet lukken. De EU blijft een economische reus maar een wereldpolitieke dwerg omdat grote en kleine lidstaten prefereren hun eigen buitenlands beleid te voeren of de coördinatie, als die er al is, liever in NAVO-verband doen.
‘EU terug in het hok’
Stelt zo’n catalogus zou veel voor? De Unie is verplicht om binnen haar bevoegdheden te blijven. De Nederlandse Raad van State i maakte zich toen de lijst voor het eerst gepubliceerd werd wat zorgen: zij was niet bang voor teveel Europees beleid, maar voor ongewenst verlies aan flexibiliteit voor het introduceren van nieuw Europees beleid. Maar dat was in 2005. Nu is het klimaat heel anders. De Unie moet terug in haar hok.
De Britse premier Cameron belooft zijn kiezers heronderhandeling over de verdragen. De Britten zijn al bezig met een ‘audit’ van wat de EU doet, en hopen die eind komend jaar af te ronden. In Nederland belooft het huidige Kabinet-Rutte i sneller te werken, en nog voor komende zomer onderwerpen op te sommen die zich niet langer lenen voor Europese actie of verantwoordelijkheid.
Dat gaat interessant worden. De praktijk tot nu toe is helemaal niet minder Europa, onbehagen of niet, maar nog steeds gestage uitbreiding van Europese bemoeienis. Desnoods buiten de Europese verdragen om. Zo is er het zogenoemde Stabiliteitsverdrag dat vorig jaar tot stand kwam, waarbij de deelnemende landen – alle EU-leden behalve het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië – zich onder meer verbinden om in nationale wetgeving een structureel begrotingsevenwicht verplicht te stellen.
Pas een keer is gebruik gemaakt van de mogelijkheid die ook in de Europese verdragen is opgenomen bij de laatste wijziging: nationale parlementen kunnen de Europese Commissie vragen een Europees wetsvoorstel te heroverwegen, ongeacht in feite wat hun regering wil. Deze zogenoemde ‘gele kaart’ procedure is vorig jaar voor het eerst gebruikt. Parlementen, of Kamers van parlementen uit elf landen dwongen intrekking van een voorstel over stakingsrecht af. In Nederland hoorde de Tweede Kamer bij de protesteerders.
De regeling houdt in dat iedere lidstaat twee stemmen heeft, bij een tweekamerstelsel als in Nederland één stem per Kamer. Als eenderde van die stemmen dat verlangt moet de Europese Commissie heroverwegen. Intrekken is niet noodzakelijk het gevolg, al gebeurde dat nu wel. De procedure is echter niet bedoeld om al bestaande Europese wetgeving opnieuw ter discussie te stellen. Dat kan eigenlijk alleen een nationale regering doen via de raad van ministers.