Opinies

Het Bundesverfassungsgericht en het Verdrag van Lissabon

door Jos Kapteyn

De beslissing van het Bundesverfassungsgericht

Yes we can! zo zullen ze in de burelen van de Bundeskanzlerin uitgeroepen hebben, toen op 30 juni 2009 de beslissing van het Bundesverfassungsgericht (hierna de Lissabonbeslissing ) bekend werd. Op die dag zette het Bundesverfassungsgericht tot grote opluchting van de Bondsregering en vele andere regeringen het sein op groen voor de Duitse deelname aan een meer democratische en efficiënte Europese Unie.

De goedkeuringswet die de Bondsregering machtigt het verdrag van Lissabon te ratificeren is volgens de uitspraak niet in strijd met de Duitse Grondwet. Weliswaar schoot de eveneens door het Duitse parlement aangenomen wet over de uitbreiding en versterking van de parlementaire bevoegdheden in EU-zaken op een aantal punten tekort, maar nadat de mankementen zouden zijn verholpen, zou niets meer de Duitse ratificatie van het verdrag van Lissabon in de weg staan. De herziene wet is inmiddels op 9 september jl. in werking getreden.

De opluchting onder de voorstanders van een uit democratisch en functioneel oogpunt beter voor zijn taken uitgeruste Unie mag groot zijn, er zijn echter aspecten van deze beslissing die minder reden tot vreugde geven, zoals de verkondiging van een geheel eigen, op nationaal, in het bijzonder Duits staatsrecht geënte en naar het lijkt definitieve visie op de aard en het functioneren van de Europese Unie, het stellen van grenzen aan de mate waarin de Bondsrepubliek bij verdrag overheidsbevoegdheden aan de Unie kan overdragen en het opeisen van de uiteindelijke rechterlijke controle op het niet overschrijden door de Unie van de grenzen die de Europese verdragen en de Duitse Grondwet stellen aan het gebruik van de aan de Unie overgedragen overheidsbevoegdheden.

Nu is het niet zo dat de standpunten die in dit 421 paragrafen en meer dan 31.000 woorden tellende oordeel worden ingenomen, uit de lucht kwamen vallen. Wie de moeite neemt dit document te lezen, dat in de ogen van een Nederlandse jurist vaak meer op een loodzwaar juridisch advies dan op een rechterlijke uitspraak lijkt, komt daarin vele standpunten tegen waarvoor de Duitse grondwetsjurisprudentie over Europees integratie sinds de jaren zeventig reeds een aanzet had gegeven. Al deze elementen zijn opgepoetst, uitgewerkt, aangevuld en ondergebracht in een grootse constructie waarin de eisen die het Duitse staatsrecht aan de deelname van de Bondsrepubliek aan de EU stelt en de Duitse visie op de aard en het functioneren van de Unie naadloos op elkaar zijn afgestemd.

Duitse Grondwet. Overdracht van overheidsbevoegdheden aan internationale organisaties

Evenals de Nederlandse en vele andere Europese grondwetten staat ook de Duitse Grondwet de Übertragung von Hoheitsrechte toe aan internationale organisaties, d.w.z. de overdracht van bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak. Ten aanzien van de onderwerpen waarop deze bevoegdheden betrekking hebben, treden dan op Duits grondgebied de instellingen van zo’n organisatie in de plaats van de Duitse autoriteiten.

Naar aanleiding van het oordeel van het Bundesverfassungsgericht over de grondwettigheid van de Duitse deelname aan het Verdrag van Maastricht i (Beslissing van 12 maart 1993) is aan de deelname aan de EU een afzonderlijk grondwetsartikel gewijd (art. 23). Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat de Bondsrepubliek ter verwezenlijking van een verenigd Europa meewerkt aan de ontwikkeling van de EU die gebonden is aan democratische, rechtstatelijke, sociale en federatieve beginselen en aan het subsidiariteitsbeginsel, en die een grondrechtenbescherming garandeert die in essentie vergelijkbaar is met die welke de Duitse Grondwet biedt.

Een van de positieve punten van het Lissabonbeslissing vormt de vaststelling door het Bundesverfassungsgericht dat de in dit grondwetsartikel vervatte opdracht aan Duitse staatsinstellingen niet vrijblijvend is, maar een plicht. De Europese integratie wordt door Grondwetgever gewild. In het Duitse staatsrecht geldt dan ook volgens het Bundesverfassungsgericht het grondbeginsel van Europarechtsfreundlichkeit . Maar dan wel, zoals ook uit het volgende zal blijken, een ‘Freundlichkeit’ voor zover de door het Bundesverfassungsgericht ontwikkelde filosofie over het Europese integratieproces en zijn Het Bundesverfassungsgericht komt immers tot de conclusie dat de Duitse Grondwet de wetgever toestemming verleent voor een vergaande overdracht van overheidsbevoegdheden aan de EU, onder de voorwaarde dat daarbij

1) het karakter van de Bondsrepubliek als soevereine constitutionele staat gehandhaafd blijft a) op de grondslag van een integratieprogramma in overeenstemming met het beginsel van toekenning van specifieke, begrensde bevoegdheden (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ) en b) met inachtneming van de harde kern van het constitutionele recht, met name van de grondrechten (Verfassungsidentität ), en dat
2) de lidstaten het vermogen niet verliezen grondwetsjurisprudentie dit toelaat.

Het Bundesverfassungsgericht komt immers tot de conclusie dat de Duitse Grondwet de wetgever toestemming verleent voor een vergaande overdracht van overheidsbevoegdheden aan de EU, onder de voorwaarde dat daarbij 1) het karakter van de Bondsrepubliek als soevereine constitutionele staat gehandhaafd blijft a) op de grondslag van een integratieprogramma in overeenstemming met het beginsel van toekenning van specifieke, begrensde bevoegdheden (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ) en b) met inachtneming van de harde kern van het constitutionele recht, met name van de grondrechten (Verfassungsidentität ), en dat 2) de lidstaten het vermogen niet verliezen om op eigen verantwoordelijkheid politiek en maatschappelijk vorm te geven aan de levensomstandigheden op hun grondgebied.

Opvallend is dat de voorwaarden op een zodanige wijze worden geformuleerd dat zij voor alle lidstaten lijken te gelden. We zullen echter zien dat het in essentie eisen zijn die het Bundesverfassungsgericht afleidt uit het Duitse constitutionele recht.

Overdracht van overheidsbevoegdheden. Staatenverbund, Integrationsverantwortung

Dat de Bondsrepubliek bij overdracht van overheidsgezag aan de EU het karakter van soevereine constitutionele staat dient te behouden, ligt besloten in de door de Grondwet gegeven machtiging deel te nemen aan de Unie, zoals het Bundesverfassungsgericht die uitlegt: Duitse deelname is toegestaan aan een als “Staatenverbund konzipierten Europäischen Union ”. Met de al in eerdere beslissingen gebezigde term Staatenverbund beoogt het kennelijk een categorie internationale organisaties aan te duiden die noch bondsstaat, noch statenbond zijn. Het definieert een Staatenverbund als:

1) een op duurzaamheid gerichte verbinding van soevereine staten
2) die op verdragsbasis overheidsgezag uitoefent, waarbij
3) de lidstaten meester zijn over de grondslag van de organisatie en
4) de volkeren van de lidstaten de bron van haar democratische legitimatie blijven vormen.

Het zal de lezer niet ontgaan dat het Bundesverfassungsgericht met deze definitie eenzijdig op basis van een door hem gegeven interpretatie van een Duitse grondwetsbepaling het karakter van de EU en de daaruit voortvloeiende beperkingen eens en voor altijd poogt vast te leggen. De definitie maakt voorts duidelijk dat de lidstaten niet alleen “Herren der Verträge ” zijn, maar ook blijven. Zij, hun volkeren, volksvertegenwoordigingen en regeringen, dragen volgens het Bundesverfassungsgericht de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het integratieproces (Integrationsverantwortung ).

Overdracht van overheidsbevoegdheden. Verfassungsidentität. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

Ten einde het constitutionele karakter van de Duitse staat te handhaven stelt, zoals we zagen, het Bundesverfassungsgericht twee voorwaarden aan de overdracht van overheidsbevoegdheden aan de EU. De eerste, dat bij de uitoefening van deze bevoegdheden nimmer inbreuk mag worden op de zgn. Verfassungsidentität , was reeds uit eerdere jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht bekend. Onder Verfassungsidentität wordt verstaan het geheel van de door de Duitse grondwet onaantastbaar verklaarde grondbeginselen, te weten de grondrechten en het bondsstatelijk karakter van de staat.

De tweede voorwaarde, te weten het vereiste dat deze overdracht plaats vindt op grondslag van een integratieprogramma geschoeid op het beginsel van de toekenning van specifieke, begrensde bevoegdheden (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ), is althans in deze dwingende vorm nieuw, al zijn daarvoor in vroegere uitspraken reeds aanzetten te vinden.

Demokratieprinzip ? kiesrecht en volkssoevereinteit

Om dit zojuist genoemde vereiste en de daaraan verbonden gevolgen ten volle te kunnen begrijpen, is het van belang te weten dat het Bundesverfassungsgericht in zijn beslissing aan de hand van het Demokratieprinzip , dat in het Duitse staatsrecht een prominente rol speelt, beoordeelt of en in welke mate de overdracht van overheidsbevoegdheden aan de EU is toegestaan. Het Demokratieprinzip is in het Duitse recht een beginsel “met eeuwigheidswaarde” dat onaantastbaar is en zich niet leent voor afweging tegenover andere belangen. In achtneming van dit grondbeginsel is niet alleen een dure plicht van de overheid, maar verschaft ook de basis voor een legitiem optreden van die overheid, d.w.z. een optreden dat niet alleen de burgers rechtens bindt, maar dat ook in feite door hen doorgaans zal worden aanvaard vanwege de wijze van totstandkoming.

Het Demokratieprinzip berust op twee pijlers. Het kiesrecht vormt de individuele pijler. Op grond van dit simpel geformuleerde grondrecht van burgers om deel te nemen aan de verkiezing van de afgevaardigden in de Bondsdag heeft de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht in de loop van de tijd een veelomvattende aanspraak geconstrueerd: een subjectief recht van elke burger op democratische zelfbeschikking, d.w.z. om op vrije en op gelijke voet deel te nemen aan het in Duitsland uitgeoefende overheidsgezag. Het recht om met zijn stem een beslissende invloed uit te oefenen op wie afgevaardigde in de Bondsdag wordt en daarmee ook op de bepaling van de grote lijnen van het door Bondsdag en Bondsregering te voeren overheidsbeleid.

De andere, collectieve pijler van het Demokratieprinzip wordt gevormd door de volkssoevereiniteit, de door vrije en gelijkberechtigde verkiezingen verwezenlijkte zelfbeschikking van het Duitse volk onder toepassing van het meerderheidsbeginsel. Dat is in wezen eigenlijk niets anders dan de Duitse soevereiniteit, maar dan wel gekleed in een modern democratisch jasje.

Onverkorte handhaving van het Demokratieprinzip m.b.t. uitoefening overgedragen overheidsbevoegdheden

De handhaving van het Duitse Demokratieprinzip in het geval van overdracht van overheidsbevoegdheden aan de EU levert een aantal netelige problemen op.

Omdat de EU, aldus het Bundesverfassungsgericht, gebaseerd is op gelijkheid van staten en uitonderhandeld is langs volkenrechtelijke weg, kan een democratisch beginsel als het Duitse Demokratieprinzip niet in zijn concrete verschijningsvorm als maatstaf dienen voor het democratisch karakter van de EU. Afwijkingen van de beginselen van democratische organisatie zoals die intern voor een staat gelden, zijn geoorloofd voor zover ze uit karakter van zo’n Staatenverbund voortvloeien.

Maar als het onmogelijk is democratische beginselen in een organisatie zoals de EU tot gelding te brengen zoals dat binnen een staat het geval is, dan doet zich de vraag voor welke grenzen de inachtneming van het onaantastbare Demokratieprinzip stelt aan de Duitse deelname aan de EU. Het Bundesverfassungsgericht gaat er immers vanuit dat dit beginsel van democratische zelfbeschikking van het Duitse volk en van gelijkberechtigde en beslissende deelname van Duitse burgers aan de uitoefening van het overheidsgezag onverkort blijft gelden ook voor zover de uitoefening daarvan aan de EU is overgedragen.

Het Europese integratieproces brengt mee dat op bepaalde gebieden Duitse overheidsbevoegdheden worden overgedragen aan een ”vreemde” Europese overheid die anders dan de Duitse overheid niet als zodanig ter verantwoording kan worden geroepen door de Duitse Bondsdag en uiteindelijk electoraal door het Duitse volk. Veiligstelling van een gelijkberechtigde en beslissende deelname van Duitse burgers aan de uitoefening van het aan de EU overgedragen overheidsgezag vereist daarom dat EU-besluiten op het terrein van bestuur en wetgeving altijd terug te voeren zijn op in de Europese verdragen precies omschreven machtigingen, die (mede) door Duitse regering en parlement worden verleend wanneer zij de goedkeuringswet van die verdragen aanvaarden.

Demokratieprinzip ? Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

Daarom verlangt het Bundesverfassungsgericht dat het optreden van de EU op grond van deze machtigingen naar zijn inhoud voldoende voorzienbaar en bepaalbaar is. Dat betekent dat de instellingen en organen van de EU alleen kunnen optreden uit hoofde van specifieke bevoegdheden waarbij het doel waarvoor zij mogen worden gebruikt en de voorwaarden waaraan dat gebruik gebonden is, in het verdrag duidelijk zijn omschreven (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ). Van een bevoegdheid om hun eigen bevoegdheden vrijelijk te mogen bepalen (Kompetenz-Kompetenz ) mag in ieder geval geen sprake zijn.

Nu staat in ieder leerboek over Europees recht dat, om een in Nederland bekend boek te citeren, “[h]et optreden van de instellingen wordt beheerst door het beginsel van de specifieke bevoegdheidattributie: alleen indien en zover de verdragen dat bepalen zijn zij bevoegd tot handelen”. Dit in het verdragsrecht vanouds neergelegde beginsel wordt echter in de Lissabon-beslissing omgezet tot een door het Bundesverfassungsgericht uit te leggen Duits rechtsvoorschrift waaraan de overdracht door de Bondsrepubliek van wetgevende en bestuurlijke bevoegdheden aan de EU moet voldoen.

Bovendien krijgt het een veel rigoureuzere strekking dan het Europese beginsel dat de begrenzing van de toegewezen bevoegdheden aan de tekst van de daarop betrekking hebbende verdragsartikelen overlaat. De taak die begrenzing aan te geven, laat het Bundesverfassungsgericht voortaan niet meer over aan de overeengekomen verdragsbepalingen. Dat blijkt uit zijn reeds vermelde oordeel over het tekortschieten van de Duitse wet over de uitbreiding en versterking van de parlementaire bevoegdheden in zaken betreffende de Europese Unie.

In de gevallen waarin het Verdrag van Lissabon i de mogelijkheid opent voor de Europese Raad of Raad van ministers om de verdragsregels bij unaniem besluit te wijzigen of aan te vullen, is, aldus het Bundesverfassungsgericht, het verdrag niet in overeenstemming met het Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Dat verzuim kan alleen worden hersteld, indien de Duitse wetgeving in die gevallen parlementaire medewerking voorschrijft.

Zo mag het Duitse Raadslid zijn stem pas geven aan besluiten van de Europese Raad in het kader van de vereenvoudigde verdragsherziening, nadat een goedkeuringswet hem daartoe heeft gemachtigd. Bij besluiten om over te gaan van eenstemmigheid naar meerderheidsbeslissingen of van de bijzondere naar de gewone wetgevingsprocedures (de zgn. passerelles ), heeft het Duitse Raadslid een parlementaire machtiging nodig bij wet of besluit, al naar gelang van de betekenis van deze wijziging in het licht van de verdragscontext waarin zij plaatsvindt.

Ook bij het gebruik van de zgn. flexibiliteitsclausule waarin de Raad van ministers, zonder dat het verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, onder bepaalde voorwaarden passende maatregelingen kan treffen indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt ter verwezenlijking van een van haar doelstellingen, zal de vertegenwoordiger van Bondsrepubliek voortaan gebonden zijn aan een machtiging bij de wet.

Grenzen aan de overdracht van bevoegdheden. Behoud van voldoende nationale beleidsruimte op politiek en maatschappelijk gebied

Met de handhaving van het Demokratieprinzip hangt ook samen de voorwaarde dat de lidstaten het vermogen niet mogen verliezen om op eigen verantwoordelijkheid politiek en maatschappelijk vorm te geven aan de levensomstandigheden op hun grondgebied. Daarmee moet worden voorkomen dat het democratische overheidsstelsel van de Bondsrepubliek wordt uitgehold ten gevolge van de voortschrijdende overheveling van Duitse bestuurlijke en wetgevende bevoegdheden naar de EU. Een proces dat op den duur de binnenlandse toepassing van het Demokratieprinzip dreigt te marginaliseren.

Het gaat daarbij om het vrijhouden van voldoende beleidsruimte om vorm te geven aan de economische, culturele en sociale levensomstandigheden in de Bondsrepubliek. Exacte grenzen die door het integratieproces niet mogen worden overschreden legt het Bundesverfassungsgericht niet vast, maar het geeft wel aanwijzingen van terreinen waarop grote terughoudendheid bij bevoegdheidsoverdracht geboden is.

Dat geldt, aldus de beslissing in voor de Nederlandse taal onnavolgbaar proza, „insbesondere für Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit prägen, sowie für solche politische Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind, und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv entfalten.“

Bijzonder gevoelige onderwerpen in dit verband zijn met name besluiten over het strafrecht en strafprocesrecht, het gebruik van het intern-politiële en externmilitaire geweldsmonopolie, fiscale besluiten op hoofdlijnen over publieke inkomsten en ? zeker ook door sociaal-politieke overwegingen ingegeven ? publieke uitgaven, de ‘sozialstaatliche’ vormgeving aan levensomstandigheden van de burgers, en op cultureel terrein besluiten die van bijzonder belang zijn voor bijvoorbeeld het familierecht, het schoolen opleidingsstelsel of het omgaan met religieuze gemeenschappen.

Het toezicht op het in standhouden van de democratische legitimiteit van het op het Duitse grondgebied door de Bondsrepubliek en de EU uitgeoefende overheidsgezag

Op de constitutionele staatsorganen, met name de Bondsregering in nauwe samenwerking met de Bondsdag, berust de verantwoordelijkheid er voor te zorgen dat de EU volgens het systeem van de begrensde Einzelermächtigung functioneert en dat de Bondsrepubliek het vermogen niet verliest om op eigen verantwoordelijkheid politiek en maatschappelijk vorm te geven aan de levensomstandigheden in de Bondsrepubliek. De Duitse Integrationsverantwortung brengt de taak mee erop toe te zien dat, in hun onderlinge samenhang bezien, het politieke systeem van de Bondsrepubliek en dat van de EU in hun onderlinge samenhang in overeenstemming met democratische beginselen zijnen blijven.

Daarbij ziet ook het Bundesverfassungsgericht een belangrijke taak voor zichzelf weggelegd als constitutionele rechter. Het onderzoekt of rechtshandelingen van de Europese en organen en instellingen zich onder toepassing van het subsidiariteitsbeginsel houden aan de grenzen van de hun door middel van de begrensde Einzelermächtiging toebedeelde overheidsbevoegdheden (Ultra-Vires-Kontrolle ).

Bovendien onderzoekt het of de onaantastbare kern van de Verfassungsidentität van de Grondwet, gehandhaafd blijft (Identitätskontrolle ). Stelt het vast dat Europese regels en beslissingen onbevoegd zijn genomen of deze onaantastbare kern aantasten, dan verliezen zij hun directe werking op Duits grondgebied en worden zij daar door de rechter buiten toepassing gelaten. De daarbij gevoegde waarschuwing dat een uitlegging van bevoegdheidsbepalingen, bijv. met behulp van het leerstuk van de ‘implied powers’, niet meer tot een resultaat mag leiden dat gelijkstaat met een verdragsuitbreiding, is kennelijk voor het Hof van Justitie bedoeld.

Versterking democratisch karakter EU kan niet een democratische stelsel van een op verkiezingen gebaseerde heerschappij van de meerderheid vervangen

Na zo’n uitvoerige uiteenzetting van de gevolgen die de toepassing van het Demokratieprinzip voor de Duitse deelname aan het Europese integratieproces met zich brengt, rijst de vraag of het Bundesverfassungsgericht een opening laat voor een ontwikkeling waarbij de democratische legitimatie van de EU ten volle kan gaan berusten op de combinatie van de bestaande intergouvernementele pijler tezamen met een tot volle wasdom gekomen parlementairdemocratische pijler. Het antwoord daarop is helaas ontkennend, met name op grond van de volgende aan het Demokratieprinzip ontleende argumenten:

– De democratische grondregel “one man, one vote’ geldt binnen één volk, niet in supranationaal vertegenwoordigend orgaan dat niet één Staatsvolk representeert (en kan representeren) ;
– Het Europees Parlement is en blijft een vertegenwoordiging van de volkeren van de lidstaten. De degressief-proportionele samenstelling blijft hangen tussen het volkenrechtelijke principe van de gelijkheid van staten en het staatsrechtelijke principe van het gelijkelijk aan burgers toekomende kiesrecht.
– Bij krappe meerderheidsbeslissingen in Europees Parlement is er niet de garantie dat de meerderheid van de uitgebrachte stemmen ook een meerderheid van Unieburgers vertegenwoordigt
– Versterking van de bevoegdheden van het Europees Parlement en andere maatregelen gericht op meer transparantie en participatie van burgers en maatschappelijke organisaties aan bestuur en wetgeving op Europees niveau leveren niet alleen een welkome bijdrage aan de verhoging van het legitimatieniveau in de Unie, maar zijn ook des te noodzakelijker naar mate het integratieproces voortschrijdt. Al deze maartregelen kunnen echter het democratische stelsel van een op verkiezingen gebaseerde heerschappij van de meerderheid niet vervangen.

Slotbeschouwing

Over elk van de zojuist vermelde argumenten kunnen vele bladzijden met een meer of minder kritische strekking worden volgeschreven. Hier zij volstaan met een opmerking die eigenlijk op de gehele Lissabon-beslissing van toepassing is. Het Bundesverfassungsgericht blijft steken in een analyse van de verschijnselen van het Europese integratieproces aan de hand van het arsenaal van begrippen en beginselen van het staatsrecht, met name het Duitse. Het is alsof de Europese Unie niets anders is dan een met andere lidstaten gedeelde buitenlandse vestiging van de Bondsrepubliek en het Europese recht een soort gedeeld “aüszeres Staatsrecht” vormt, zoals sommige schrijvers in de 19de eeuw het internationaal recht plachten te zien.

Een internationale organisatie als de EU die op welomschreven terreinen overheidsgezag uitoefent, is echter een nieuw rechtsverschijnsel in het internationale publieke recht en een feitelijk machtsverschijnsel in de internationale politiek dat niet in termen van nationaal staatsrecht kan worden begrepen en getemd.

Een kans is gemist om van gezaghebbende zijde een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van een juridische visie op de wijze waarop het door de EU op welomschreven terreinen uitgeoefende overheidsgezag een eigen democratische legitimatie kan verwerven en een situatie kan ontstaan waarbij nationale parlementen en het Europees Parlement gezamenlijk de Integrationsverantwortung dragen. Een Europees Parlement waarvan de groeiende invloed op Europees bestuur en wetgeving nauwelijks enige aandacht krijgt!

Deze zo sterk naar binnen gekeerde staatsrechtelijke visie van het Bundesverfassungsgericht op de Europese integratie komt ook tot uitdrukking in de wijze waarop het zich eenzijdig ? zonder zich veel te bekommeren over de repercussies van zijn standpunt op de positie van het Europese Hof van Justitie en van de andere lidstaten ? de uiteindelijke beslissing voorbehoudt over de vraag of Europese instellingen met hun besluiten hun bevoegdheden overschrijden of inbreuk maken op de onaantastbare kern van de Verfassungsidentität met als mogelijke sanctie het verbod om deze besluiten op Duits grondgebied rechtstreeks toe te passen.

Daarmee ontstaat een situatie zoals kennelijk met voldoening geschetst door een voormalige Bundesverfassungsrichter en inspirator van het Maastricht-Urteil, professor Kirchhof: “Wie über eine Brücke ströme von Brüssel her EU-Recht ins deutsche Hoheitsgebiet. Das Verfassungsgericht sitze “im Kontrollhäuschen” an der deutschen Brückenseite und habe darauf zu achten, daß nichts Falsches rüberkomm. “ Over de gevolgen voor de Europese integratie als ook andere lidstaten aan hun grenzen zo’n Kontrollhäuschen zouden oprichten, bekreunt hij zich niet. Want hoe is het op den duur vol te houden dat het Bundesverfassungsgericht uiteindelijk beslist over het al of niet toepassen op Duits grondgebied van het Europese recht, terwijl bijvoorbeeld Nederland zich moet blijven neerleggen bij beslissingen van het Hof van Justitie?

De ervaring in het verleden heeft weliswaar uitgewezen dat het in de praktijk zo’n vaart niet loopt, maar dat wil niet zeggen dat het ook zo zal gaan in de wat grimmiger tijden die ons wachten. Dertig vooraanstaande Duitse juristen die vrezen dat het Bundesverfassungsgericht met zijn uitspraak op korte termijn afkoerst op een rechterlijke confrontatie met het Europese Hof van Justitie i met fatale consequenties, hebben de Duitse wetgever verzocht het Bundesverfassungsgericht te verplichten ? zelf meent het daartoe niet bevoegd te zijn ? procedures over Europeesrechtelijke vragen, alvorens zich daarover uit te speken, eerst aan het Hof van Justitie voor te leggen. Op deze wijze zouden in een “rechterlijke dialoog” althans de scherpe kantjes van een dreigend conflict weggenomen kunnen worden.

Gelukkig vertoont de beslissing van het Bundesverfassungsgericht niet alleen maar betreurenswaardige aspecten. Uit de overwegingen waarin de vele concrete bezwaren die tegen de bepalingen van het Verdrag van Lissabon waren ingebracht op grond van de beweerde schending van het “Demokratieprinzips, ein Verlust der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland und eine Verletzung des Sozialstaatsprinzips” blijkt dat het beginsel van Europafreundlichkeit geen holle frase is. Positief is ook de nadruk in de beslissing op de medeverantwoordelijkheid van de nationale parlementen voor het integratieproces als een bijdrage aan de versterking van de democratische legitimiteit van de EU.

Dit artikel is eerder verschenen in de nieuwsbrief van AIACE-NL, de internationale vereniging van oudpersoneelsleden van de instellingen en organen van de Europese Unie. Met toestemming van de auteur en van de redactie overgenomen.

De plaats van een veranderend Nederland in een veranderende wereld
donderdag 8 oktober 2009, Dr. E.P. Wellenstein

Van Shakespeare is de prachtige uitdrukking: ‘There is a tide in the affairs of men’.

Wij leven te midden van historische stromingen. Inzicht in die getijden is een voorwaarde voor succesvol buitenlands beleid, navigatie op de politieke wereldzee vergt soms een ingrijpende verlegging van de koers. Mijn hoge leeftijd geeft mij althans één voordeel, namelijk dat ik in mijn jonge jaren zo’n discontinuïteit in het leven van mijn land zo bewust en intens heb meegemaakt.

Deels opgegroeid in het toenmalige Batavia, was mijn toekomstbeeld dat van een eigenstandige rol voor mijn land in de wereld, als verlichte koloniale mogendheid. Ondanks de loodzware dreigingen vlak om ons heen, zag ik bij mijn eindexamen gymnasium in het Nederland van 1937 nog altijd een soort niche voor ons tussen de rivaliteiten, conflicten en heerszucht van de ‘grote mogendheden’, zoals dat toen heette, ‘les grandes puissances’. Maar wij waren ànders , vreedzaam en alleen met de beste bedoelingen bezield!

De grote Huizinga wijdde er zelfs een essay aan: ‘Nederlands Geestesmerk’ (‘identiteit’ zouden wij nu zeggen). De mantra ‘Eigen meester, niemands knecht!’ vatte ons toenmalig zelfgevoel goed samen, wij konden daar – al sedert onze oude VOC – trots op zijn.

De Duitse inval in 1940, en de Japanse in Nederlands-Indië in 1942, maakten radicaal een einde aan die positie in de wereld, én aan de historische structuur van ons economisch reilen en zeilen.

De wereldhandel in tropische producten, gebaseerd op grote investeringen in cultuurondernemingen en infrastructuur op verre tropische eilanden, een wereldhandelsvloot en mondiale handelsfinanciering, moest plaats maken voor een alternatief. En dat alternatief kon alleen gevonden worden in continentaal Europa, waar wij voorheen angstvallig afstand van hadden weten te houden. Hier lagen de afzetgebieden voor ons nu doelbewust breed industrialiserende land, en voor onze efficiënte land- en tuinbouw.

Ditmaal was ‘the tide in the affairs of men’ ons goedgezind: het Amerikaanse beleid om met de Marshall-hulp en de NAVO i een dynamisch, welvarend en veilig West-Europa als dam tegen de Sovjet-expansie te creëren, kwam ons als geroepen. De bevrijding van het door crisismaatregelen en oorlogseconomie totaal gefragmenteerde handelsverkeer vond na 1950 voortzetting in de ontluikende economische integratie, culminerend in de Europese Economische Gemeenschap i van de Zes, waar onze eigen minister Beyen zo’n belangrijke rol bij speelde.

De vrees van sommige vaderlandse prominenten om daarmee in een soort Napoleontisch continentaal stelsel te worden opgesloten werd al spoedig gelogenstraft toen die nieuwe Gemeenschap samen met de VS in wereldhandelsonderhandelingen ook een ongekende expansie van het mondiale handelsverkeer tot stand bracht. En toen ook de Britten zich bij de Gemeenschap aansloten, leken wij een ideaal kader te hebben gevonden onder de paraplu van de NAVO, om onze talenten internationaal te ontplooien.

Wij bleven toonaangevende Europese Commissarissen leveren, op het gebied van landbouw, mededinging, buitenlandse betrekkingen, binnenmarkt, tot en met uitbreiding van de Gemeenschap – intussen Unie – naar Centraal Europa.

Zo’n toonaangevende Commissaris hebben wij nog, in de persoon van onze eigen Neelie Kroes i, die een cruciale rol speelt in het crisisbeleid van de Commissie. ‘Het is een Godswonder wat we bereikt hebben!’ zo luidde haar hartenkreet onlangs. En: ‘Maar wij moeten ongelooflijk op de bok zitten!’

Nu, over dat op de Europese bok zitten is tijdens de Europese verkiezingen hier van de grote middenpartijen weinig gehoord. De voordelen werden als ons rechtmatig bezit beschouwd, maar dat zo’n bouwwerk alleen door constructieve betrokkenheid in stand kan worden gehouden werd het electoraat niet uitgelegd. Een wat laatdunkende afstandelijkheid –zo niet erger– vierde de boventoon: ‘Waar bemoeien ze zich mee, daar in Brussel!’ Miskennend dat de open Europese markt onze economische levensader is en dat de besluiten in Brussel van onze eigen ministers komen.

Sinds 1989 gaan de verantwoordelijkheden van onze regering in Europees verband intussen al veel verder dan die voor die markt en de internationale handelsbetrekkingen; sindsdien wordt van onze ministers in het kader van het ‘Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid’ ook een inbreng op buitenlandpolitiek gebied in een steeds verschuivend geopolitiek krachtenveld gevraagd. Na het einde van de statische wereld van de ‘koude oorlog’ is het EU-bedrijf allang niet meer hoofdzakelijk economische regelgeving en -coördinatie op voorstel van de Europese Commissie i, maar ook collectief reageren op politieke ontwikkelingen in de wijde wereld die ons raken.

Het internationale politieke potentieel van de welvarende EU met 500 miljoen inwoners is indrukwekkend. Of dat potentieel ook constructief en effectief ingezet wordt, wordt niét beslist door verdragsregels en Commissievoorstellen, maar hangt af van het inzicht en van de daadkracht van de gezamenlijke regeringen, verpersoonlijkt in met name de Europese Raad i van onze regeringsleiders. Ook een beperkte, daartoe bereid zijnde groep lidstaten kan krachtens verdrag daarbij extra verantwoordelijkheden op zich nemen, en aldus leiding geven.

Nu het Verdrag van Lissabon i na het tweede Ierse referendum eindelijk zijn ratificatie lijkt te naderen, geeft dat uitzicht op dynamischer besluitvorming, juist op dit terrein. Ik zie ettelijke gebieden, waarop een actievere Europese inbreng heilzaam zou zijn, in het bijzonder ook in onze relatie met president Obama die bij zijn ambitieuze politieke agenda al menig obstakel heeft moeten confronteren. Zie hier enkele van zulke beleidsthema’s:

Ondanks een overlappend lidmaatschap van 21 lidstaten tussen de EU en de NAVO heeft onder de regering Bush II geen enkele afstemming tussen beider beleid t.a.v. Oekraïne en Georgië – en daarbij de toekomstige verhouding tot Rusland – plaatsgevonden. Nu het ondoordachte NAVO-streven naar een geforceerd snel lidmaatschap van Oekraïne en Georgië in frustratie is vastgelopen lijkt het hoog tijd voor grondig trans-Atlantisch beraad over ons Westelijke beleid t.a.v. die hele cruciale regio.

Kan de EU t.a.v. Turkije niets anders bedenken, naast het eindeloos onderhandelen over een eventueel toekomstig lidmaatschap ? Dat land is al in een douane-unie met de EU verbonden. Waarom ook niet aan de relaties op buitenlandpolitiek gebied een structureel karakter geven? Turkije is vol NAVO-lid, en het GBVB van de EU is in wezen intergouvernementeel. Ik denk dan in het bijzonder aan Turkije’s strategische positie in de Zuid-Kaukasus en de daarmee verbonden energiebelangen, een gebied dat voor de EU onder haar ‘Oostelijk partnerschap’ valt.

Waarom niet onderling afgestemd? Sarkozy i , en Merkel i zijn toch voor een bijzondere relatie met Turkije?

De EU is vol lid van het ‘Quartet’ voor het Israëlisch-Palestijnse conflict. Waarom heeft men maandenlang niets van de EU gehoord, terwijl Obama terzake een hardnekkige inzet ontvouwde? Des te nijpender gezien het nauwe verband met dat andere hoofdpijndossier, Iran.

Verderop, aan de grens met Azië, staat na acht jaar interventie het gedrag van de VS én van de NAVO op het spel. Dat ‘wij’ het, ter plaatse in Uruzgan, relatief goed doen, doet aan de noodzaak van grondig overdenken van de Westelijke ambities aldaar niets af.

Bij al deze beladen ontwikkelingen is ons land als lid van de EU en van de NAVO direct betrokken en draagt medeverantwoordelijkheid; het zijn integrale onderdelen van ook ons buitenlands beleid, en niet de minste. Ongeacht hooggestemde Kamerdebatten over onze eigen zienswijze en inbreng, kunnen wij onze politieke ambities alleen in EU- en in NAVO-kader echt waar zien te maken.

Datzelfde geldt trouwens – en het is goed dat te beseffen – voor de zogenoemde grote Europese lidstaten.

Ook president Sarkozy ontleende zijn status en gezag voor zijn bliksem-interventie in het Russisch-Georgische conflict verleden zomer aan zijn toenmalig voorzitterschap van de Europese Raad van regeringsleiders, die hij direct, en met succes, voor zijn aanpak wist te mobiliseren. Daarmee toonde Sarkozy ook aan hoe het latente grote internationale potentieel van de EU, mits doelbewust ingezet, gebruikt kan worden in uitdagende internationale situaties. Dat deed hij overigens ook met zijn initiatief voor het bijeenroepen van de – nu al ingeburgerde – ‘G-20 i’, waarmee intussen ook een einde is gekomen aan de zinloos geworden ‘G-8’, een majeure sanering van de zogenoemde ‘internationale architectuur’.

Opvallend is, dat nu juist een land als Zweden, na een lange periode van zelfgekozen ‘Alleingang’, als voorzitter van de EU-Raad bepleit heeft om dit grote internationale EU-potentieel beter te gebruiken bij kritieke politieke ontwikkelingen. Finland, sinds 1989 uit zijn isolement verlost, gaf daar al eerder blijk van, met name in de persoon van oud-president Ahtisaari. Dat zou ons toch moeten aanspreken. Ik pleit dus voor een zelfbewustere, dynamischer omgang met de potentie van onze eigen erfenis: de zogenoemde ‘tweede pijler’ van het Verdrag van Maastricht i, het GBVB i.

Wil dat effectief zijn, dan is daarvoor uiteraard de inzet van grotere lidstaten onmisbaar. Wij zouden niet moeten schrikken als die het kunnen opbrengen om de koppen daarvoor bij elkaar te steken, maar dat moeten bevorderen en eraan deelnemen. In een onderling afgestemde positie van die groten zullen wij onvermijdelijk veel van onze eigen gading terugvinden en daar kunnen wij zelf ook aan bijdragen.

Op de verraderlijke getijden van de wereldpolitiek is ons land al meer dan twee generaties géén solo-zeiler meer. Wij navigeren al decennia in konvooi . Dan is het ook zaak om dat zonder mitsen en maren aan het electoraat uit te leggen en onze internationale politieke inspanningen op het wèl-varen van ons konvooi te richten.

Shakespeare wijst ons daarbij de weg:
On such a full sea are we now afloat
And we must take the current as it serves
or lose our ventures .

Dr. E.P. Wellenstein i
8 Oktober 2009

Vrij verkeer in Europa – Verplichte inburgering in Nederland?
woensdag 1 juli 2009, Malgorzata Bos-Karczewska

Polen in Nederland moeten van minister van Integratie Eberhard van der Laan i (PvdA) verplicht inburgeren. De minister wil ook dat andere EU-burgers die hier komen werken en wonen, maar de taal niet goed spreken, zo snel mogelijk een inburgeringscursus volgen. Dat moet problemen op school of op het werk voorkomen, hiervoor is een wijziging van de Europese regels nodig. De minister wil zijn Europese collega’s van de noodzaak ervan overtuigen. Dat zei hij voor de camera van de NOS in een reactie op het rapport ‘Polen in Nederland’, dat op 1 juli 2009 is verschenen.

Het rapport is uitgebracht door het Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling Forum. De bedoeling van de opdrachtgever was de nieuwe Poolse migranten in beeld te brengen. Een groep studenten onder leiding van de criminoloog dr. Dirk Korf van de Universiteit van Utrecht heeft een literatuurstudie verricht, 156 Polen geënquêteerd en 2 studiereizen naar Polen ondernomen. Het resultaat is een 100 pagina tellend rapport ‘Polen in Nederland’.

De rode draad van het rapport is de vraag of Polen hier zullen blijven of terugkeren. Het rapport schetst een vrij gunstig beeld van Polen in Nederland. Het ontkracht het stereotype beeld van Poolse arbeidsmigranten als uitgebuite loonslaven die in hun vrije tijd zuipen en crimineel zijn. ‘Polen doen het goed in Nederland en de problemen vallen mee’ is de teneur van de studie.

Dat was ook de boodschap van Sadik Harchaoui, de voorzitter van Forum, bij de presentatie van de studie in het Nieuwspoort. “Polen verplichten tot inburgering kan niet omdat Polen EU-burgers zijn en is ook niet nodig”, aldus Harchaoui. De Poolse arbeidsmigranten zijn niet te vergelijken met de Turkse en Marokkaanse arbeidsmigranten van destijds.

Twee observaties uit het rapport raakten een gevoelige snaar in Den Haag, namelijk dat bijna twintig procent van de Polen verwacht in Nederland te blijven wonen en dat veel van de Poolse emigranten en seizoenarbeiders de Nederlandse taal niet of nauwelijks spreken en hun kinderen tevens een taalachterstand hebben.

De minister kreeg tijdens de presentatie van het rapport bijval van vier Kamerleden Paul de Krom i (VVD), Ton Heerts i (PvdA), Madeleine van Toorenburg i (CDA) en Sadet Karabulut i (SP). De politici hadden het rapport overigens nauwelijks gelezen. Hun boodschap was helder: “Jullie moeten verplicht inburgeren en de Kamer gaat het regelen. We willen niet dezelfde fouten herhalen die we destijds met Turken en Marokkanen hebben begaan”. Paul de Krom verweet minister Donner verkeerde informatie aan de Tweede Kamer te verstrekken, namelijk dat nul Polen zich in Nederland zouden vestigen. In de realiteit van de Poolse migranten waren de parlementariërs niet geïnteresseerd.

Het rapport richt zich overigens vooral op knelpunten op het gebied van wonen en integratie, terwijl een andere schaduwzijde onderbelicht blijft, namelijk de positie van Polen op de arbeidsmarkt en vooral de uitbuiting van Poolse arbeidsmigranten en seizoenwerkers. Bij nader onderzoek zou blijken dat Nederland weinig doet om het verblijf van Poolse arbeidsmigranten hier te faciliteren door bijvoorbeeld voorlichting over inburgeringscursussen en taallessen te geven. De meeste Polen die overwegen hier langer te blijven willen de taal leren. Daarvoor is geen verplichting nodig; die kan zelfs averechts werken.

De studie heeft ook onvoldoende oog voor het tijdelijke karakter van de Poolse arbeidsmigratie. Sociologen en migratiedeskundigen spreken van internationale pendelmigratie. Deze klassieke vorm krijgt hernieuwde betekenis als intra-EU migratie en schept verwarring bij Nederlandse beleidsmakers. In de jaren 70 en 80 hielden zij vast aan de mythe dat de gastarbeiders na verlies van hun baan naar huis zouden terugkeren. We zien nu een nieuwe mythe ontstaan, de veronderstelling dat vele van de tijdelijke arbeidsmigranten zullen blijven! In de uitstekende studie Oost-Europeanen in Nederland (van het Risbo/ Erasmus Universiteit) wordt voor die mythe gewaarschuwd.

Maar Haagse politici willen daadkracht tonen. De oplossing heeft men snel paraat, ook al ontbreekt de probleemanalyse. Bovendien zou men moeten weten dat de bedachte oplossing – verplichte inburgering voor EU-burgers – niet verenigbaar is met het non-discriminatie beginsel. Moet Europa weer de schuld krijgen van onuitvoerbaar beleid?

Malgorzata Bos -Karczewska is voorzitter van de Stichting van Poolse Experts in Nederland ( www.polonia.nl ).

Flink snijden in EU-begroting
vrijdag 1 mei 2009, Marko Bos

Het CDA heeft eind april zeven ambities voor een krachtige aanpak geformuleerd. Daarmee wil de partij dat ook Europa een steentje bijdraagt aan het beperken van de collectieve lasten. Hierbij een aantal kanttekeningen bij die aanpak, vooral gericht op het achterliggende denken dat exemplarisch lijkt voor hoe vele nationale politici tegenwoordig de Europese integratie benaderen.

Eerst: wat wil het CDA precies? In totaal € 23,2 miljard aan ombuigingen op de EU-begroting waardoor de Nederlandse bijdrage aan ‘Brussel’ met € 1,15 miljard kan worden verlaagd. De € 23 miljard is als volgt opgebouwd:

Eerste constatering: op een EU-begroting van € 134 miljard gaat het om een ombuiging van ruim 17%. Daarmee zou het EU-budget veel meer dan proportioneel bijdragen aan welke mogelijke toekomstige bezuiniging dan ook. Dat vormt niet direct een signaal dat Europa wordt gezien als deel van de oplossing om ons uit deze crisis te helpen en toekomstige uitdagingen aan te pakken.

Wat valt er te zeggen over de afzonderlijke posten?
1.) Het CDA wil 15% (oftewel 6700) minder Europese ambtenaren en boekt daarvoor een besparing van € 1,95 miljard in. Dat is een knap resultaat, want een reductie van de huidige kosten voor de administratie (inclusief kantoorruimte etc. € 7,7 miljard in 2009) met liefst een kwart. Kennelijk wordt de trap van boven schoongeveegd en mogen vooral de hogere functionarissen vertrekken. Overigens geeft het CDA – afgezien van de suggestie om minder tolken in te zetten – niet aan welke taken dan wegvallen. Het lijkt niet meer dan fair dat het EP (nu 6000 medewerkers) dan ook – proportioneel – 900 posten gaat inleveren.

2.) Het CDA wil dat aan nieuwe Europese ambtenaren – die nu “netto het twee- tot drievoudige [verdienen] van Nederlandse ambtenaren op overeenkomstig functieniveau” – een lager salaris wordt geboden en dat de huidige ambtenaren de komende jaren geen loonsverhoging krijgen. Dat worden interessante onderhandelingen met de bonden.

3.) Het is tegenstrijdig dat de EU het roken bestrijdt en tegelijkertijd de tabaksboeren helpt. Het CDA signaleert dat terecht. Maar dit probleem is inmiddels grotendeels opgelost door de invoering van inkomenssteun die van de productie is ontkoppeld. Het genoemde bedrag is ook uit de lucht gegrepen. Deze symbolische bezuiniging moet kennelijk het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en het plattelandsbeleid uit de wind houden. Aan de wenselijkheid van fundamentele hervormingen om doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid te vergroten, wordt geheel voorbijgegaan. Waarom niet eens een subsidiariteitstoets losgelaten op het GLB?

4.) Onder de vlag van ‘kansrijk regionaal beleid’ worden de middelen voor cohesiebeleid met 12% (€ 5,8 miljard) afgeroomd. Dat is wellicht kansrijk voor Nederland, maar ook voor regio’s met een ontwikkelingsachterstand?

5.) Maar daar blijft het niet bij. Het CDA stelt dat € 6 tot 8 miljard van de cohesiefondsen onjuist wordt besteed. Dat geld moet terug worden betaald, met een boete erbovenop. In combinatie met de vorige post betekent dat een reductie van de structuurfondsen met bijna 30%.

6.) De Europese belastingdiensten lopen naar schatting € 100 miljard per jaar mis door btw-fraude. Door betere handhaving, zo wordt gesteld, kan € 5,6 miljard meer btw-opbrengst voor de EU behaald worden – die dan weer in mindering kan worden gebracht op de nationale bijdragen aan de EU-begroting. Maar voor die betere handhaving zullen de lidstaten zelf – door betere onderlinge samenwerking – moeten zorgen. De Europese Commissie heeft hier geen bevoegdheden. Het zijn ook vooral de lidstaten zelf die profijt trekken van bestrijding van de btw-fraude. Waarom maken zij er nu niet meer werk van? Hoe zou Europa de btw-fraude dan wel moeten gaan terugdringen? Dan helpt het niet om direct met de bezweringsformule te komen “Leveranciers mogen niet te snel aansprakelijk worden gesteld voor fouten bij een nieuwe aanpak van btw-fraude.”

7.) Het maandelijks vergaderen van het Europees Parlement in Straatsburg staat symbool voor geldverspilling binnen de EU. Heel goed dat het CDA-plan dit fenomeen weer in het juiste perspectief plaatst: € 200 miljoen per jaar is natuurlijk mooi meegenomen, maar in het geheel van de EU-begroting van ondergeschikt belang. Doorslaggevend zou moeten zijn dat een parlement zelf over de zetel(s) en de werkwijze zou moeten kunnen beslissen.

Bij de genoemde ‘zeven ambities voor een krachtige aanpak’ zou je bijna vergeten dat de EU het nu al met een relatief bescheiden budget (minder dan 1% van het nationaal inkomen) en met relatief weinig ambtenaren moet doen. Veel ruimte voor Europese ambities biedt bovengeschetste aanpak niet. Veel aanknopingspunten voor verbetering van de kwaliteit van het beleid of voor het aanpakken van nieuwe uitdagingen (zoals de inrichting van een Europese kennisruimte en een duurzame energievoorziening) evenmin. Jammer; in Nederland blijven we zo gericht op de vraag hoe we minder aan ‘Brussel’ kunnen betalen dat we aan de vraag wat we nu met en in Europa willen, nauwelijks meer toekomen.

Het is hoog tijd voor een pleidooi voor Europa
zondag 1 maart 2009, Drs. Gijs de Vries

De geschiedenis van Europa in de afgelopen honderd jaar wordt gedomineerd door drie ontwikkelingen: de Eerste Wereldoorlog, de Tweede Wereldoorlog, en de Europese integratie. Wie enig besef heeft van het verleden kan niet anders dan met bewondering en dankbaarheid kennis nemen van het succes van de Europese integratie. Landen die generaties lang elkaar als erfvijanden beschouwden hebben geleerd hun meningsverschillen en belangenconflicten vreedzaam en volgens gemeenschappelijke rechtsregels op te lossen. Waar haat werd gezaaid en bloed werd verspild heersen nu vrede en recht. Waar miljoenen zuchtten onder dictaturen heersen nu vrijheid en democratie, verankerd en beschermd binnen de Europese Unie.

In november van dit jaar zal het twintig jaar geleden zijn dat Duitsland zich herenigde. Duitsland koos en kiest ervoor zijn rol als sterkste land van Europa uit te oefenen binnen de Europese instellingen i en gebonden aan het Europees recht. Nergens anders ter wereld zijn zulke positieve en verstrekkende lessen geleerd uit de geschiedenis. Mij vervult dit alles steeds opnieuw met ontroering en trots, en met diepe vreugde dat ik aan dit proces hier en daar een steentje heb mogen bijdragen.

Toch gaat die vreugde gepaard aan zorg. Niets in de geschiedenis is permanent. Onvrede over politiek en samenleving is in veel Europese landen i wijdverbreid. Onverdraagzaamheid jegens religieuze en etnische minderheden groeit; achter hooggestemde pleidooien voor vrijheid van meningsuiting schuilen maar al te vaak vooroordelen en xenofobie. De recente economische crisis wakkert deze spanningen aan. ‘Eigen volk eerst’-denken wint in veel landen aan populariteit. Er is weinig voor nodig dat die trend zich vertaalt in stemmingmakerij tegen de Europese Unie i.

Daarbij komt dat nationale politici – ook in Nederland – geen lering hebben getrokken uit de verwerping van het grondwettelijk verdrag in Frankrijk, Nederland en Ierland. Nog altijd spreken zij over wat de Unie niet mag doen, en zwijgen zij over het concrete beleid dat de Unie wel dient uit te oefenen. U bent toch ook tegen de superstaat, nietwaar?

Bovenal blijven politici het antwoord schuldig op de kernvraag: wat is hun visie op de toekomst van Europa? Ik verwacht dan ook dat de Europese verkiezingen van 4-7 juni een overwinning zullen opleveren voor nationalistische en xenofobe partijen. Die zijn tenminste duidelijk. De Europese Unie is dus kwetsbaar: veel brozer dan velen denken.

Eén cruciale les heeft Europa de afgelopen zestig jaar niet geleerd. De les dat de Europese Unie niet kan worden gebouwd buiten haar burgers om. Al te lang hebben politici de Europese integratie afgeschilderd als een economische en technische operatie, in plaats van als een politiek proces, waarop burgers volwaardige invloed moeten kunnen uitoefenen.

Maar in Brussel gaat het om macht. Noodzakelijke, gezamenlijk uit te oefenen macht, want onze nationale staten zijn niet langer in staat de belangrijkste publieke goederen –veiligheid, welvaart, gezondheid, recht – zonder hechte Europese samenwerking te waarborgen. De nationale staat in Europa kan niet langer zonder de Europese Unie. Toch blijven nationale politici doen alsof de Europese Unie wel zonder Europese burgers kan. Deze kortzichtigheid vormt de achillespees van de Europese Unie. Zij ondermijnt op termijn ook de legitimiteit van de nationale staat.

Wat is er nodig om meer burgers de overtuiging te geven dat de Europese integratie ook hun persoonlijk belang dient? In de eerste plaats duidelijkheid over de bijdrage van de Unie op drie essentiële terreinen van overheidszorg: economie, milieu, en veiligheid. Wat economie en werkgelegenheid betreft is het nu voor alles zaak protectionisme te voorkomen. De gemeenschappelijke Europese markt is onmisbaar om de economische crisis het hoofd te bieden. Die markt verschaft onze economieën een cruciaal concurrentievoordeel in de wereld. Juist nu moeten wij vasthouden aan de regels die de gemeenschappelijke markt dragen. Steun dus voor het mededingingsbeleid van Neelie Kroes i. Maar ook steun aan de pogingen om een wereldhandelsakkoord in de Doha-ronde tot stand te brengen.

Op het terrein van de handelspolitiek is de EU een mondiale grootmacht. Nu is het moment om die macht, samen met de Verenigde Staten, in te zetten voor een mondiaal handelsakkoord. Dit alles vergt politieke moed. Juist nu is er behoefte aan nationale politici die zich sterk maken voor de Europese markt. Ook als het gaat om steun aan nationale banken, waaronder ING.

Bij een Europese financiële markt hoort uiteraard ook Europees toezicht op die markt. Het is dringend nodig dat premier Balkenende en zijn collega’s in de Europese Raad i hiertoe de onvermijdelijke en noodzakelijke besluiten nemen. En uitleggen. Dit is geen tijd voor bange politici. De klimaatverandering vormt een groeiende bedreiging van onze veiligheid en welvaart. In december 2008 besloot de EU tot een ambitieus en krachtig klimaatbeleid om in 2020 twintig procent minder CO-2 uit te stoten. In december dit jaar moeten op de top in Kopenhagen besluiten volgen, onder meer om ontwikkelingslanden te helpen armoede en klimaatverandering te bestrijden. Ook hier zullen nationale politici het belang van krachtig Europees beleid moeten uitdragen.

Veiligheid is het derde hoofdterrein waar de nationale staat een krachtige Europese Unie nodig heeft. Klimaatverandering, bevolkingsgroei, armoede en falend bestuur werken buiten Europa instabiliteit en geweld in de hand. De proliferatie van kernwapens, extremisme, banditisme en interstatelijke conflicten dragen bij aan onveiligheid. In Bosnië en Kosovo zijn er onopgeloste politieke problemen. Rusland roert zich, China komt op, het Arabisch-Israëlische conflict ettert door. De internationale veiligheidssituatie wordt complexer, de onvoorspelbaarheid neemt toe. Geen land in Europa is sterk genoeg om die problemen op eigen kracht aan te kunnen. Diplomatiek en militair wordt van de Europese Unie dus een grotere verantwoordelijkheid gevraagd. Is Nederland daar klaar voor? Toen minister Verhagen vorig jaar waarschuwde ook Nederland meer zal moeten investeren in defensie, bleef het muisstil in Den Haag.

Veiligheid, welvaart en behoud van een gezond leefmilieu kunnen in Europa alleen nog worden gewaarborgd voor zover nationale politiek is ingebed in effectief Europees beleid. Dat vereist van nationale politici dat zij zich openlijk en met overtuiging uitspreken en inzetten voor zo’n Europees beleid, in plaats van de indruk te blijven wekken dat de politiek draait om hun nationale hoofdstad alleen. Het vereist dat politieke partijen scherp en duidelijk aangeven hoe de EU kan en moet bijdragen aan de oplossing van binnenlandse problemen. Meer eerlijkheid dus, en meer moed. Met minder kan Europa niet toe.

Maar er is meer nodig. Burgers van Nederland of Tsjechië, Duitsland of Polen moeten zich ook burgers kunnen voelen van Europa. Zestig jaar na de oprichting van de Europese Gemeenschap i dient eindelijk inhoud te worden gegeven aan het Europees burgerschap – niet als alternatief voor het nationaal burgerschap, maar als concrete aanvulling erop. Bijvoorbeeld via het onderwijs. Bijvoorbeeld door te financieren dat iedere school een scholenband kan aangaan met een andere school in de Unie. En door iedere scholier en student in Europa het recht en de mogelijkheid te geven een aantal maanden in een andere EU-lidstaat te studeren.

Waarom is het Erasmus-programma met meer dan een miljoen deelnemers zo’n succes? Omdat het jongeren een bredere blik geeft, en een betere start op de arbeidsmarkt. Omdat het Europa concreet maakt. Versterken dus, die Europese dimensie van het onderwijs. En natuurlijk hoort daarbij ook wezenlijke aandacht voor geschiedenis en cultureel erfgoed. Een nationale canon kan daarbij helpen, mits die een open oog heeft voor de inbedding van ons eigen land in Europa.

Lang hebben velen gedacht dat de Europese integratie vanzelf sprak. Dat de visie van Immanuel Kant uit Zum Ewigen Frieden het had gewonnen van die uit Thomas Hobbes’ Leviathan , en dat, om in de geest van Fukuyama te spreken, Europa definitief de overwinning had behaald op de eigen geschiedenis. Niets is minder waar. Kleingeestig groepsdenken en vooroordelen over vreemdelingen zijn van alle tijden. Vandaag knagen zij aan de wortels van de Europese integratie. Ook, en hoorbaar, in Nederland.

Het is tijd voor een tegengeluid, ook van de toonaangevende maar zwijgende Nederlandse politici: een pleidooi voor een krachtig en effectief Europa. Een Europa dat vrede en recht ook de komende generaties zal kunnen handhaven, en kan uitdragen in de wereld. Het is hoog tijd voor een pleidooi voor Europa.