Publicaties

Download de publicatie hier

Download de publicatie hier

Download de publicatie hier

Download de publicatie hier

Het EU-buitenlandbeleid in wording

De Wall Street Journal beschrijft haar als een buikspreekpop en de Financial Times heeft het over machtsspelletjes – Catherine Ashton i kan het onmogelijk goed doen in haar nieuwe functie als Hoge Vertegenwoordiger voor het Europese buitenlandbeleid.

Ook de blauwdruk voor de nieuwe diplomatieke dienst onder haar leiding die zij op 25 maart presenteerde is in Europa op zijn zachtst gezegd met scepsis ontvangen. Daarbij gaat het niet zo zeer om de innovatie van de ruim 130 EU-ambassades, die voortaan door Europese diplomaten zullen worden bemenst. Maxime Verhagen steunde in Brussel al plannen om deze posten op termijn ook consulaire taken te laten overnemen.

Deze op de keper beschouwd toch revolutionaire ontwikkeling voor de vertegenwoordiging van EU landen in den vreemde valt weg in het wapengekletter waarmee de instellingen en lidstaten ten strijde trekken over de bevoegdheidsverdeling van de ‘EDEO’. Op het voorziene organogram van de nieuwe dienst met de naam als een schoonmaakmiddel wordt de komend weken in Brussel en de hoofdsteden exegese gepleegd. Kern van de discussie is natuurlijk de machtsverhouding tussen de lidstaten en de Europese instellingen op het speelveld van het Brusselse buitenlandbeleid.

Dit speelt bijvoorbeeld als het gaat om de vraag wie de lead mag nemen in het bepalen van de geldstromen voor Europese ontwikkelingssamenwerking. Hoeveel armslag houdt Europees Commissaris Piebalgs? Gelijksoortige vragen spelen op het terrein van het nabuurschapsbeleid, dat door de HV als een van haar drie prioriteiten is aangemerkt. Ook de managementstructuur van de nieuwe organisatie is voer voor discussie. Door wie mag Cathy Ashton zich laten vervangen op het wereldtoneel of wanneer zij verantwoording aflegt in het Europees Parlement? Gezien haar moordende reisschema voorwaar geen onbelangrijke vragen. En hoe houdt datzelfde EP een vinger in de pap als het gaat om de financiering van buitenlandse missies? Eind deze maand willen de lidstaten de blauwdruk afzegenen, wat gezien de eerste reacties een ambitieuze planning genoemd mag worden. De Tweede Kamer praat verder over de EDEO tijdens het Algemeen Overleg voor de RBZ van eind april.

Mendeltje van Keulen

 

Subsidiariteitskramp

Na de kredietcrisis is er brede overeenstemming gegroeid dat stevig Europees toezicht op financiële instellingen nodig is en dat scherper moet worden toegezien op een juiste naleving van het stabiliteits- en groeipact (SGP). De Griekse crisis bracht de onbetrouwbaarheid van statistieken aan het licht; het Griekse tekort bleek veel groter dan eerder gerapporteerd. De Europese Commissie heeft daarop in februari een voorstel ingediend dat haar ruimere bevoegdheden geeft om in het kader van de buitensporigetekortenprocedure de kwaliteit van de statistische gegevens te controleren. Dan gaat het onder meer om het mogen inzien van de onderliggende boekhoudingen.

Dat gaat een aantal lidstaten te ver. De Commissie zou geen ‘carte blanche’ mogen krijgen, maar de extra bevoegdheden alleen selectief mogen gebruiken, in speciale van tevoren omschreven omstandigheden (bijvoorbeeld wanneer tijdens bezoeken blijkt dat de statistieken van de overheidsfinanciën niet op orde zijn). Het verrast niet dat er lidstaten zijn die de controlebevoegdheden van de Commissie aan banden willen leggen; het verbaast mij wel dat de Nederlandse overheid daaraan in dit geval steun wil geven.

In het fiche dat de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC) heeft opgesteld (Tweede Kamerstuk 22 112, nr. 1003) wordt vastgesteld dat extra controlebevoegdheden voor de Commissie ‘onontbeerlijk’ zijn gebleken. Daarmee is de subsidiariteitshorde genomen. Maar de werkgroep vindt de proportionaliteit nog niet goed geregeld. Er moet eerst sprake zijn van ernstige risico’s of significante problemen; bovendien moet de Raad i betrokken worden bij de besluitvorming over de inzet van de extra bevoegdheden. Als dat niet in de verordening wordt vastgelegd, kan Nederland niet akkoord gaan.

Waarvoor is Nederland nu meer benauwd? Voor overijverige Commissieambtenaren die willekeurig overheidsboekhoudingen willen gaan uitpluizen, of voor nieuwe onregelmatigheden bij lidstaten? De financieel-economische schade van een ‘tweede Griekenland’ lijkt mij veel en veel groter dan die van een extensief gebruik door de Commissie van controlebevoegdheden. Moet ons land dan lidstaten behulpzaam zijn bij vertragings- en verhullingsacties?

Pikant is overigens dat het feit dat het voorstel geen gevolgen heeft voor de EU-begroting voor Nederland een belangrijke voorwaarde voor instemming vormt. Tussen haakjes: waarom zou een betere kwaliteitscontrole van wezenlijke statistische gegevens niets extra mogen kosten? Maar praktisch is deze vraag niet aan de orde: volgens de Commissie is geen extra budget nodig. Zou het feit dat de controle met de bestaande middelen moet worden uitgeoefend, niet het vertrouwen kunnen geven dat van de nieuwe bevoegdheden niet lichtvaardig een overmatig extensief gebruik zal worden gemaakt?

Tot slot wil ik nog een winstpunt noteren. De afgelopen jaren is veel werk gemaakt van een betere toetsing van Commissievoorstellen op subsidiariteit. In de praktijk blijkt het antwoord op de subsidiariteitsvraag vrijwel altijd positief. Alleen de proportionaliteit roept wel eens vragen op. De kop boven deze bijdrage is een beetje misleidend, maar dat had u al begrepen.

Marko Bos
2010

 

Download de publicatie hier

Het Bundesverfassungsgericht en het Verdrag van Lissabon

door Jos Kapteyn

De beslissing van het Bundesverfassungsgericht

Yes we can! zo zullen ze in de burelen van de Bundeskanzlerin uitgeroepen hebben, toen op 30 juni 2009 de beslissing van het Bundesverfassungsgericht (hierna de Lissabonbeslissing ) bekend werd. Op die dag zette het Bundesverfassungsgericht tot grote opluchting van de Bondsregering en vele andere regeringen het sein op groen voor de Duitse deelname aan een meer democratische en efficiënte Europese Unie.

De goedkeuringswet die de Bondsregering machtigt het verdrag van Lissabon te ratificeren is volgens de uitspraak niet in strijd met de Duitse Grondwet. Weliswaar schoot de eveneens door het Duitse parlement aangenomen wet over de uitbreiding en versterking van de parlementaire bevoegdheden in EU-zaken op een aantal punten tekort, maar nadat de mankementen zouden zijn verholpen, zou niets meer de Duitse ratificatie van het verdrag van Lissabon in de weg staan. De herziene wet is inmiddels op 9 september jl. in werking getreden.

De opluchting onder de voorstanders van een uit democratisch en functioneel oogpunt beter voor zijn taken uitgeruste Unie mag groot zijn, er zijn echter aspecten van deze beslissing die minder reden tot vreugde geven, zoals de verkondiging van een geheel eigen, op nationaal, in het bijzonder Duits staatsrecht geënte en naar het lijkt definitieve visie op de aard en het functioneren van de Europese Unie, het stellen van grenzen aan de mate waarin de Bondsrepubliek bij verdrag overheidsbevoegdheden aan de Unie kan overdragen en het opeisen van de uiteindelijke rechterlijke controle op het niet overschrijden door de Unie van de grenzen die de Europese verdragen en de Duitse Grondwet stellen aan het gebruik van de aan de Unie overgedragen overheidsbevoegdheden.

Nu is het niet zo dat de standpunten die in dit 421 paragrafen en meer dan 31.000 woorden tellende oordeel worden ingenomen, uit de lucht kwamen vallen. Wie de moeite neemt dit document te lezen, dat in de ogen van een Nederlandse jurist vaak meer op een loodzwaar juridisch advies dan op een rechterlijke uitspraak lijkt, komt daarin vele standpunten tegen waarvoor de Duitse grondwetsjurisprudentie over Europees integratie sinds de jaren zeventig reeds een aanzet had gegeven. Al deze elementen zijn opgepoetst, uitgewerkt, aangevuld en ondergebracht in een grootse constructie waarin de eisen die het Duitse staatsrecht aan de deelname van de Bondsrepubliek aan de EU stelt en de Duitse visie op de aard en het functioneren van de Unie naadloos op elkaar zijn afgestemd.

Duitse Grondwet. Overdracht van overheidsbevoegdheden aan internationale organisaties

Evenals de Nederlandse en vele andere Europese grondwetten staat ook de Duitse Grondwet de Übertragung von Hoheitsrechte toe aan internationale organisaties, d.w.z. de overdracht van bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak. Ten aanzien van de onderwerpen waarop deze bevoegdheden betrekking hebben, treden dan op Duits grondgebied de instellingen van zo’n organisatie in de plaats van de Duitse autoriteiten.

Naar aanleiding van het oordeel van het Bundesverfassungsgericht over de grondwettigheid van de Duitse deelname aan het Verdrag van Maastricht i (Beslissing van 12 maart 1993) is aan de deelname aan de EU een afzonderlijk grondwetsartikel gewijd (art. 23). Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat de Bondsrepubliek ter verwezenlijking van een verenigd Europa meewerkt aan de ontwikkeling van de EU die gebonden is aan democratische, rechtstatelijke, sociale en federatieve beginselen en aan het subsidiariteitsbeginsel, en die een grondrechtenbescherming garandeert die in essentie vergelijkbaar is met die welke de Duitse Grondwet biedt.

Een van de positieve punten van het Lissabonbeslissing vormt de vaststelling door het Bundesverfassungsgericht dat de in dit grondwetsartikel vervatte opdracht aan Duitse staatsinstellingen niet vrijblijvend is, maar een plicht. De Europese integratie wordt door Grondwetgever gewild. In het Duitse staatsrecht geldt dan ook volgens het Bundesverfassungsgericht het grondbeginsel van Europarechtsfreundlichkeit . Maar dan wel, zoals ook uit het volgende zal blijken, een ‘Freundlichkeit’ voor zover de door het Bundesverfassungsgericht ontwikkelde filosofie over het Europese integratieproces en zijn Het Bundesverfassungsgericht komt immers tot de conclusie dat de Duitse Grondwet de wetgever toestemming verleent voor een vergaande overdracht van overheidsbevoegdheden aan de EU, onder de voorwaarde dat daarbij

1) het karakter van de Bondsrepubliek als soevereine constitutionele staat gehandhaafd blijft a) op de grondslag van een integratieprogramma in overeenstemming met het beginsel van toekenning van specifieke, begrensde bevoegdheden (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ) en b) met inachtneming van de harde kern van het constitutionele recht, met name van de grondrechten (Verfassungsidentität ), en dat
2) de lidstaten het vermogen niet verliezen grondwetsjurisprudentie dit toelaat.

Het Bundesverfassungsgericht komt immers tot de conclusie dat de Duitse Grondwet de wetgever toestemming verleent voor een vergaande overdracht van overheidsbevoegdheden aan de EU, onder de voorwaarde dat daarbij 1) het karakter van de Bondsrepubliek als soevereine constitutionele staat gehandhaafd blijft a) op de grondslag van een integratieprogramma in overeenstemming met het beginsel van toekenning van specifieke, begrensde bevoegdheden (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ) en b) met inachtneming van de harde kern van het constitutionele recht, met name van de grondrechten (Verfassungsidentität ), en dat 2) de lidstaten het vermogen niet verliezen om op eigen verantwoordelijkheid politiek en maatschappelijk vorm te geven aan de levensomstandigheden op hun grondgebied.

Opvallend is dat de voorwaarden op een zodanige wijze worden geformuleerd dat zij voor alle lidstaten lijken te gelden. We zullen echter zien dat het in essentie eisen zijn die het Bundesverfassungsgericht afleidt uit het Duitse constitutionele recht.

Overdracht van overheidsbevoegdheden. Staatenverbund, Integrationsverantwortung

Dat de Bondsrepubliek bij overdracht van overheidsgezag aan de EU het karakter van soevereine constitutionele staat dient te behouden, ligt besloten in de door de Grondwet gegeven machtiging deel te nemen aan de Unie, zoals het Bundesverfassungsgericht die uitlegt: Duitse deelname is toegestaan aan een als “Staatenverbund konzipierten Europäischen Union ”. Met de al in eerdere beslissingen gebezigde term Staatenverbund beoogt het kennelijk een categorie internationale organisaties aan te duiden die noch bondsstaat, noch statenbond zijn. Het definieert een Staatenverbund als:

1) een op duurzaamheid gerichte verbinding van soevereine staten
2) die op verdragsbasis overheidsgezag uitoefent, waarbij
3) de lidstaten meester zijn over de grondslag van de organisatie en
4) de volkeren van de lidstaten de bron van haar democratische legitimatie blijven vormen.

Het zal de lezer niet ontgaan dat het Bundesverfassungsgericht met deze definitie eenzijdig op basis van een door hem gegeven interpretatie van een Duitse grondwetsbepaling het karakter van de EU en de daaruit voortvloeiende beperkingen eens en voor altijd poogt vast te leggen. De definitie maakt voorts duidelijk dat de lidstaten niet alleen “Herren der Verträge ” zijn, maar ook blijven. Zij, hun volkeren, volksvertegenwoordigingen en regeringen, dragen volgens het Bundesverfassungsgericht de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het integratieproces (Integrationsverantwortung ).

Overdracht van overheidsbevoegdheden. Verfassungsidentität. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

Ten einde het constitutionele karakter van de Duitse staat te handhaven stelt, zoals we zagen, het Bundesverfassungsgericht twee voorwaarden aan de overdracht van overheidsbevoegdheden aan de EU. De eerste, dat bij de uitoefening van deze bevoegdheden nimmer inbreuk mag worden op de zgn. Verfassungsidentität , was reeds uit eerdere jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht bekend. Onder Verfassungsidentität wordt verstaan het geheel van de door de Duitse grondwet onaantastbaar verklaarde grondbeginselen, te weten de grondrechten en het bondsstatelijk karakter van de staat.

De tweede voorwaarde, te weten het vereiste dat deze overdracht plaats vindt op grondslag van een integratieprogramma geschoeid op het beginsel van de toekenning van specifieke, begrensde bevoegdheden (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ), is althans in deze dwingende vorm nieuw, al zijn daarvoor in vroegere uitspraken reeds aanzetten te vinden.

Demokratieprinzip ? kiesrecht en volkssoevereinteit

Om dit zojuist genoemde vereiste en de daaraan verbonden gevolgen ten volle te kunnen begrijpen, is het van belang te weten dat het Bundesverfassungsgericht in zijn beslissing aan de hand van het Demokratieprinzip , dat in het Duitse staatsrecht een prominente rol speelt, beoordeelt of en in welke mate de overdracht van overheidsbevoegdheden aan de EU is toegestaan. Het Demokratieprinzip is in het Duitse recht een beginsel “met eeuwigheidswaarde” dat onaantastbaar is en zich niet leent voor afweging tegenover andere belangen. In achtneming van dit grondbeginsel is niet alleen een dure plicht van de overheid, maar verschaft ook de basis voor een legitiem optreden van die overheid, d.w.z. een optreden dat niet alleen de burgers rechtens bindt, maar dat ook in feite door hen doorgaans zal worden aanvaard vanwege de wijze van totstandkoming.

Het Demokratieprinzip berust op twee pijlers. Het kiesrecht vormt de individuele pijler. Op grond van dit simpel geformuleerde grondrecht van burgers om deel te nemen aan de verkiezing van de afgevaardigden in de Bondsdag heeft de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht in de loop van de tijd een veelomvattende aanspraak geconstrueerd: een subjectief recht van elke burger op democratische zelfbeschikking, d.w.z. om op vrije en op gelijke voet deel te nemen aan het in Duitsland uitgeoefende overheidsgezag. Het recht om met zijn stem een beslissende invloed uit te oefenen op wie afgevaardigde in de Bondsdag wordt en daarmee ook op de bepaling van de grote lijnen van het door Bondsdag en Bondsregering te voeren overheidsbeleid.

De andere, collectieve pijler van het Demokratieprinzip wordt gevormd door de volkssoevereiniteit, de door vrije en gelijkberechtigde verkiezingen verwezenlijkte zelfbeschikking van het Duitse volk onder toepassing van het meerderheidsbeginsel. Dat is in wezen eigenlijk niets anders dan de Duitse soevereiniteit, maar dan wel gekleed in een modern democratisch jasje.

Onverkorte handhaving van het Demokratieprinzip m.b.t. uitoefening overgedragen overheidsbevoegdheden

De handhaving van het Duitse Demokratieprinzip in het geval van overdracht van overheidsbevoegdheden aan de EU levert een aantal netelige problemen op.

Omdat de EU, aldus het Bundesverfassungsgericht, gebaseerd is op gelijkheid van staten en uitonderhandeld is langs volkenrechtelijke weg, kan een democratisch beginsel als het Duitse Demokratieprinzip niet in zijn concrete verschijningsvorm als maatstaf dienen voor het democratisch karakter van de EU. Afwijkingen van de beginselen van democratische organisatie zoals die intern voor een staat gelden, zijn geoorloofd voor zover ze uit karakter van zo’n Staatenverbund voortvloeien.

Maar als het onmogelijk is democratische beginselen in een organisatie zoals de EU tot gelding te brengen zoals dat binnen een staat het geval is, dan doet zich de vraag voor welke grenzen de inachtneming van het onaantastbare Demokratieprinzip stelt aan de Duitse deelname aan de EU. Het Bundesverfassungsgericht gaat er immers vanuit dat dit beginsel van democratische zelfbeschikking van het Duitse volk en van gelijkberechtigde en beslissende deelname van Duitse burgers aan de uitoefening van het overheidsgezag onverkort blijft gelden ook voor zover de uitoefening daarvan aan de EU is overgedragen.

Het Europese integratieproces brengt mee dat op bepaalde gebieden Duitse overheidsbevoegdheden worden overgedragen aan een ”vreemde” Europese overheid die anders dan de Duitse overheid niet als zodanig ter verantwoording kan worden geroepen door de Duitse Bondsdag en uiteindelijk electoraal door het Duitse volk. Veiligstelling van een gelijkberechtigde en beslissende deelname van Duitse burgers aan de uitoefening van het aan de EU overgedragen overheidsgezag vereist daarom dat EU-besluiten op het terrein van bestuur en wetgeving altijd terug te voeren zijn op in de Europese verdragen precies omschreven machtigingen, die (mede) door Duitse regering en parlement worden verleend wanneer zij de goedkeuringswet van die verdragen aanvaarden.

Demokratieprinzip ? Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

Daarom verlangt het Bundesverfassungsgericht dat het optreden van de EU op grond van deze machtigingen naar zijn inhoud voldoende voorzienbaar en bepaalbaar is. Dat betekent dat de instellingen en organen van de EU alleen kunnen optreden uit hoofde van specifieke bevoegdheden waarbij het doel waarvoor zij mogen worden gebruikt en de voorwaarden waaraan dat gebruik gebonden is, in het verdrag duidelijk zijn omschreven (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ). Van een bevoegdheid om hun eigen bevoegdheden vrijelijk te mogen bepalen (Kompetenz-Kompetenz ) mag in ieder geval geen sprake zijn.

Nu staat in ieder leerboek over Europees recht dat, om een in Nederland bekend boek te citeren, “[h]et optreden van de instellingen wordt beheerst door het beginsel van de specifieke bevoegdheidattributie: alleen indien en zover de verdragen dat bepalen zijn zij bevoegd tot handelen”. Dit in het verdragsrecht vanouds neergelegde beginsel wordt echter in de Lissabon-beslissing omgezet tot een door het Bundesverfassungsgericht uit te leggen Duits rechtsvoorschrift waaraan de overdracht door de Bondsrepubliek van wetgevende en bestuurlijke bevoegdheden aan de EU moet voldoen.

Bovendien krijgt het een veel rigoureuzere strekking dan het Europese beginsel dat de begrenzing van de toegewezen bevoegdheden aan de tekst van de daarop betrekking hebbende verdragsartikelen overlaat. De taak die begrenzing aan te geven, laat het Bundesverfassungsgericht voortaan niet meer over aan de overeengekomen verdragsbepalingen. Dat blijkt uit zijn reeds vermelde oordeel over het tekortschieten van de Duitse wet over de uitbreiding en versterking van de parlementaire bevoegdheden in zaken betreffende de Europese Unie.

In de gevallen waarin het Verdrag van Lissabon i de mogelijkheid opent voor de Europese Raad of Raad van ministers om de verdragsregels bij unaniem besluit te wijzigen of aan te vullen, is, aldus het Bundesverfassungsgericht, het verdrag niet in overeenstemming met het Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Dat verzuim kan alleen worden hersteld, indien de Duitse wetgeving in die gevallen parlementaire medewerking voorschrijft.

Zo mag het Duitse Raadslid zijn stem pas geven aan besluiten van de Europese Raad in het kader van de vereenvoudigde verdragsherziening, nadat een goedkeuringswet hem daartoe heeft gemachtigd. Bij besluiten om over te gaan van eenstemmigheid naar meerderheidsbeslissingen of van de bijzondere naar de gewone wetgevingsprocedures (de zgn. passerelles ), heeft het Duitse Raadslid een parlementaire machtiging nodig bij wet of besluit, al naar gelang van de betekenis van deze wijziging in het licht van de verdragscontext waarin zij plaatsvindt.

Ook bij het gebruik van de zgn. flexibiliteitsclausule waarin de Raad van ministers, zonder dat het verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, onder bepaalde voorwaarden passende maatregelingen kan treffen indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt ter verwezenlijking van een van haar doelstellingen, zal de vertegenwoordiger van Bondsrepubliek voortaan gebonden zijn aan een machtiging bij de wet.

Grenzen aan de overdracht van bevoegdheden. Behoud van voldoende nationale beleidsruimte op politiek en maatschappelijk gebied

Met de handhaving van het Demokratieprinzip hangt ook samen de voorwaarde dat de lidstaten het vermogen niet mogen verliezen om op eigen verantwoordelijkheid politiek en maatschappelijk vorm te geven aan de levensomstandigheden op hun grondgebied. Daarmee moet worden voorkomen dat het democratische overheidsstelsel van de Bondsrepubliek wordt uitgehold ten gevolge van de voortschrijdende overheveling van Duitse bestuurlijke en wetgevende bevoegdheden naar de EU. Een proces dat op den duur de binnenlandse toepassing van het Demokratieprinzip dreigt te marginaliseren.

Het gaat daarbij om het vrijhouden van voldoende beleidsruimte om vorm te geven aan de economische, culturele en sociale levensomstandigheden in de Bondsrepubliek. Exacte grenzen die door het integratieproces niet mogen worden overschreden legt het Bundesverfassungsgericht niet vast, maar het geeft wel aanwijzingen van terreinen waarop grote terughoudendheid bij bevoegdheidsoverdracht geboden is.

Dat geldt, aldus de beslissing in voor de Nederlandse taal onnavolgbaar proza, „insbesondere für Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit prägen, sowie für solche politische Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind, und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv entfalten.“

Bijzonder gevoelige onderwerpen in dit verband zijn met name besluiten over het strafrecht en strafprocesrecht, het gebruik van het intern-politiële en externmilitaire geweldsmonopolie, fiscale besluiten op hoofdlijnen over publieke inkomsten en ? zeker ook door sociaal-politieke overwegingen ingegeven ? publieke uitgaven, de ‘sozialstaatliche’ vormgeving aan levensomstandigheden van de burgers, en op cultureel terrein besluiten die van bijzonder belang zijn voor bijvoorbeeld het familierecht, het schoolen opleidingsstelsel of het omgaan met religieuze gemeenschappen.

Het toezicht op het in standhouden van de democratische legitimiteit van het op het Duitse grondgebied door de Bondsrepubliek en de EU uitgeoefende overheidsgezag

Op de constitutionele staatsorganen, met name de Bondsregering in nauwe samenwerking met de Bondsdag, berust de verantwoordelijkheid er voor te zorgen dat de EU volgens het systeem van de begrensde Einzelermächtigung functioneert en dat de Bondsrepubliek het vermogen niet verliest om op eigen verantwoordelijkheid politiek en maatschappelijk vorm te geven aan de levensomstandigheden in de Bondsrepubliek. De Duitse Integrationsverantwortung brengt de taak mee erop toe te zien dat, in hun onderlinge samenhang bezien, het politieke systeem van de Bondsrepubliek en dat van de EU in hun onderlinge samenhang in overeenstemming met democratische beginselen zijnen blijven.

Daarbij ziet ook het Bundesverfassungsgericht een belangrijke taak voor zichzelf weggelegd als constitutionele rechter. Het onderzoekt of rechtshandelingen van de Europese en organen en instellingen zich onder toepassing van het subsidiariteitsbeginsel houden aan de grenzen van de hun door middel van de begrensde Einzelermächtiging toebedeelde overheidsbevoegdheden (Ultra-Vires-Kontrolle ).

Bovendien onderzoekt het of de onaantastbare kern van de Verfassungsidentität van de Grondwet, gehandhaafd blijft (Identitätskontrolle ). Stelt het vast dat Europese regels en beslissingen onbevoegd zijn genomen of deze onaantastbare kern aantasten, dan verliezen zij hun directe werking op Duits grondgebied en worden zij daar door de rechter buiten toepassing gelaten. De daarbij gevoegde waarschuwing dat een uitlegging van bevoegdheidsbepalingen, bijv. met behulp van het leerstuk van de ‘implied powers’, niet meer tot een resultaat mag leiden dat gelijkstaat met een verdragsuitbreiding, is kennelijk voor het Hof van Justitie bedoeld.

Versterking democratisch karakter EU kan niet een democratische stelsel van een op verkiezingen gebaseerde heerschappij van de meerderheid vervangen

Na zo’n uitvoerige uiteenzetting van de gevolgen die de toepassing van het Demokratieprinzip voor de Duitse deelname aan het Europese integratieproces met zich brengt, rijst de vraag of het Bundesverfassungsgericht een opening laat voor een ontwikkeling waarbij de democratische legitimatie van de EU ten volle kan gaan berusten op de combinatie van de bestaande intergouvernementele pijler tezamen met een tot volle wasdom gekomen parlementairdemocratische pijler. Het antwoord daarop is helaas ontkennend, met name op grond van de volgende aan het Demokratieprinzip ontleende argumenten:

– De democratische grondregel “one man, one vote’ geldt binnen één volk, niet in supranationaal vertegenwoordigend orgaan dat niet één Staatsvolk representeert (en kan representeren) ;
– Het Europees Parlement is en blijft een vertegenwoordiging van de volkeren van de lidstaten. De degressief-proportionele samenstelling blijft hangen tussen het volkenrechtelijke principe van de gelijkheid van staten en het staatsrechtelijke principe van het gelijkelijk aan burgers toekomende kiesrecht.
– Bij krappe meerderheidsbeslissingen in Europees Parlement is er niet de garantie dat de meerderheid van de uitgebrachte stemmen ook een meerderheid van Unieburgers vertegenwoordigt
– Versterking van de bevoegdheden van het Europees Parlement en andere maatregelen gericht op meer transparantie en participatie van burgers en maatschappelijke organisaties aan bestuur en wetgeving op Europees niveau leveren niet alleen een welkome bijdrage aan de verhoging van het legitimatieniveau in de Unie, maar zijn ook des te noodzakelijker naar mate het integratieproces voortschrijdt. Al deze maartregelen kunnen echter het democratische stelsel van een op verkiezingen gebaseerde heerschappij van de meerderheid niet vervangen.

Slotbeschouwing

Over elk van de zojuist vermelde argumenten kunnen vele bladzijden met een meer of minder kritische strekking worden volgeschreven. Hier zij volstaan met een opmerking die eigenlijk op de gehele Lissabon-beslissing van toepassing is. Het Bundesverfassungsgericht blijft steken in een analyse van de verschijnselen van het Europese integratieproces aan de hand van het arsenaal van begrippen en beginselen van het staatsrecht, met name het Duitse. Het is alsof de Europese Unie niets anders is dan een met andere lidstaten gedeelde buitenlandse vestiging van de Bondsrepubliek en het Europese recht een soort gedeeld “aüszeres Staatsrecht” vormt, zoals sommige schrijvers in de 19de eeuw het internationaal recht plachten te zien.

Een internationale organisatie als de EU die op welomschreven terreinen overheidsgezag uitoefent, is echter een nieuw rechtsverschijnsel in het internationale publieke recht en een feitelijk machtsverschijnsel in de internationale politiek dat niet in termen van nationaal staatsrecht kan worden begrepen en getemd.

Een kans is gemist om van gezaghebbende zijde een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van een juridische visie op de wijze waarop het door de EU op welomschreven terreinen uitgeoefende overheidsgezag een eigen democratische legitimatie kan verwerven en een situatie kan ontstaan waarbij nationale parlementen en het Europees Parlement gezamenlijk de Integrationsverantwortung dragen. Een Europees Parlement waarvan de groeiende invloed op Europees bestuur en wetgeving nauwelijks enige aandacht krijgt!

Deze zo sterk naar binnen gekeerde staatsrechtelijke visie van het Bundesverfassungsgericht op de Europese integratie komt ook tot uitdrukking in de wijze waarop het zich eenzijdig ? zonder zich veel te bekommeren over de repercussies van zijn standpunt op de positie van het Europese Hof van Justitie en van de andere lidstaten ? de uiteindelijke beslissing voorbehoudt over de vraag of Europese instellingen met hun besluiten hun bevoegdheden overschrijden of inbreuk maken op de onaantastbare kern van de Verfassungsidentität met als mogelijke sanctie het verbod om deze besluiten op Duits grondgebied rechtstreeks toe te passen.

Daarmee ontstaat een situatie zoals kennelijk met voldoening geschetst door een voormalige Bundesverfassungsrichter en inspirator van het Maastricht-Urteil, professor Kirchhof: “Wie über eine Brücke ströme von Brüssel her EU-Recht ins deutsche Hoheitsgebiet. Das Verfassungsgericht sitze “im Kontrollhäuschen” an der deutschen Brückenseite und habe darauf zu achten, daß nichts Falsches rüberkomm. “ Over de gevolgen voor de Europese integratie als ook andere lidstaten aan hun grenzen zo’n Kontrollhäuschen zouden oprichten, bekreunt hij zich niet. Want hoe is het op den duur vol te houden dat het Bundesverfassungsgericht uiteindelijk beslist over het al of niet toepassen op Duits grondgebied van het Europese recht, terwijl bijvoorbeeld Nederland zich moet blijven neerleggen bij beslissingen van het Hof van Justitie?

De ervaring in het verleden heeft weliswaar uitgewezen dat het in de praktijk zo’n vaart niet loopt, maar dat wil niet zeggen dat het ook zo zal gaan in de wat grimmiger tijden die ons wachten. Dertig vooraanstaande Duitse juristen die vrezen dat het Bundesverfassungsgericht met zijn uitspraak op korte termijn afkoerst op een rechterlijke confrontatie met het Europese Hof van Justitie i met fatale consequenties, hebben de Duitse wetgever verzocht het Bundesverfassungsgericht te verplichten ? zelf meent het daartoe niet bevoegd te zijn ? procedures over Europeesrechtelijke vragen, alvorens zich daarover uit te speken, eerst aan het Hof van Justitie voor te leggen. Op deze wijze zouden in een “rechterlijke dialoog” althans de scherpe kantjes van een dreigend conflict weggenomen kunnen worden.

Gelukkig vertoont de beslissing van het Bundesverfassungsgericht niet alleen maar betreurenswaardige aspecten. Uit de overwegingen waarin de vele concrete bezwaren die tegen de bepalingen van het Verdrag van Lissabon waren ingebracht op grond van de beweerde schending van het “Demokratieprinzips, ein Verlust der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland und eine Verletzung des Sozialstaatsprinzips” blijkt dat het beginsel van Europafreundlichkeit geen holle frase is. Positief is ook de nadruk in de beslissing op de medeverantwoordelijkheid van de nationale parlementen voor het integratieproces als een bijdrage aan de versterking van de democratische legitimiteit van de EU.

Dit artikel is eerder verschenen in de nieuwsbrief van AIACE-NL, de internationale vereniging van oudpersoneelsleden van de instellingen en organen van de Europese Unie. Met toestemming van de auteur en van de redactie overgenomen.

 

Download de publicatie hier

Verklaring over het nieuwe Europese Verdrag
van de Europese Beweging Nederland

Een kleine twee jaar lang wist de Nederlandse politiek zich geen raad met het ‘nee’ tegen het grondwettelijke Verdrag. Het nieuwe kabinet i doorbrak dit voorjaar de impasse en vertaalde het ‘nee’ alsnog in een handvol harde voorwaarden aan een nieuw Europese Verdrag. Inmiddels is een korter verdrag, ontdaan van grondwettelijke aspiraties, binnen handbereik. De Europese Beweging Nederland i roept het kabinet op om zich nu voluit in te zetten voor versterking van de efficiency, de doorzichtigheid en het democratische gehalte van de Europese besluitvorming.

De Europese Unie is geen staat, laat staan een ‘superstaat’ – dat is een spookbeeld. Maar de symboliek van vlag, volkslied en de aanduiding ‘grondwettelijk’ Verdrag zetten veel mensen op het verkeerde been. De Europese integratie kan het prima zonder een verdragsmatige verankering van deze symbolen stellen. Er is geen enkel bezwaar om het nieuwe Verdrag te gieten in de vorm van een wijzigingsverdrag.

Wat rest is een harde kern van institutionele hervormingen die nodig zijn om het Europa van 27 lidstaten i slagvaardig, transparant en democratisch te laten functioneren. Voor Nederland schadelijke erosie van de interne markt i dreigt als door uitblijven van dergelijke hervormingen geen groot onderhoud meer wordt gepleegd.

Wetgevingsprocedures en het vaststellen van gekwalificeerde meerderheden voor besluitvorming behoeven dringend vereenvoudiging. Meerderheidsbesluitvorming door de lidstaten moet consequent gepaard gaan met medebeslissing door het Europees Parlement i. Dat zijn evidente institutionele verbeteringen die het grondwettelijke Verdrag biedt. Daar komt bij dat Europa op terreinen als terrorismebestrijding i, energiezekerheid i en klimaatbeleid i niet kan presteren zolang nationale veto’s mogelijk blijven. Daarom is verruiming van meerderheidsbesluitvorming nodig.

Meer democratie is zeker wenselijk, maar dan wel via de koninklijke weg. De EBN vindt het Nederlandse voorstel om de ‘gele kaart’ procedure i van het grondwettelijke Verdrag aan te scherpen tot een ‘rode kaart’ procedure géén goed idee. Het voorstel om een meerderheid van nationale parlementen Europese wetgeving te laten blokkeren, staat haaks op het streven naar meer efficiency, doorzichtigheid en democratie. Het verstoort het evenwicht tussen de Europese instellingen en maakt het besluitvormingsproces juist minder transparant. Het is bovendien geheel onnodig: als een parlement vindt dat een bepaald voorstel niet aan de beginselen van subsidiariteit i en/of proportionaliteit voldoet, kan het de eigen regering daarop aanspreken. De betrokken bewindspersoon brengt dat standpunt over in de Raad van Ministers i, waar een blokkerende minderheid voldoende is om het voorstel te laten sneuvelen.

Nederland moet zich niet willen verbinden met een kleine groep lidstaten die fungeren als ‘remmers in vaste dienst’ van de Europese integratie. Die rol past ons land niet. Niet alleen omdat wij een van de grondleggers van het integratieproces zijn, maar ook omdat het niet in ons belang is om de besluitvaardigheid van de Europese Unie te ondergraven. Europa moet voor burgers toegevoegde waarde leveren, maar moet dat ook kunnen doen!

Donderdag 21 juni 2007