De EU leent zich niet voor referenda
woensdag 20 februari 2013, 15:36, Peter ’t Lam
De afgelopen weken hebben meerdere gezaghebbende mensen gepleit voor een referendum over de EU, met David Cameron i als meest opvallende pleitbezorger. Hun oproep lijkt op het eerste gezicht hout te snijden. De Europese Unie i levert tal van complexe vraagstukken op die je het liefst met een ferme klap zou willen oplossen. Bovendien, een referendum is spannend, maakt de tongen los, is overzichtelijk zwart-wit en vraagt om een simpel ‘ja’ of ‘nee’. Een tovermiddel om media, politiek en publiek op te zwepen, alsof het om The Voice of Holland gaat. Een referendum is democratisch bovendien: de burger mag zich direct uitspreken en meeste stemmen gelden. Daarmee lijkt het referendum een ideaal wapen om lastige EU-knopen mee door te hakken. Toch is een referendum als het om de EU gaat een ongeschikt instrument.
Eerst een korte schets van het veelkoppige koor dat behept is met deze referendum-reflex. Het verkiezingsprogramma van de PVV pleit voor een referendum bij alle Europese besluiten die de Nederlandse souvereiniteit raken. In het redactioneel commentaar in De Volkskrant van 28 december 2012 roept Fokke Obbema op tot een referendum waarin regeringen ‘de expliciete instemming van hun burgers voor hun koers’ ten aanzien van de EU moeten zien te verkrijgen. Ook TV-maker Teun van der Keuken, bekend van De Slag om Brussel, pleitte onlangs aan de praattafel van Pauw en Witteman (16 januari 2013) voor een referendum over de toekomst van Nederland in de EU. Zijn motivering: daarmee zou er een einde moeten komen aan alle welles-niets discussies over de EU. En in het kielzog van Cameron slaat een groep Nederlandse wetenschappers en publicisten in NRC Handelsblad van 27 januari met de vuist op tafel met de kreet: ‘Ook wij eisen een referendum’.
Nadat we in de vorige eeuw al kennis konden maken met het Rode Gevaar (Sovjet-Unie) en het Gele Gevaar (China) heeft deze groep het Blauwe Gevaar (de EU) ontdekt. De heren hebben zelfs al de Ja/Nee vraag geformuleerd: ‘Wilt u onderdeel worden van een Europese politieke unie zoals in het voorstel van Barroso en Van Rompuy?’ Een dergelijke vraag zou bij het eerste college Onderzoeksmethodiek direct naar de prullenbak verwezen worden. Denkt deze groep wetenschappers met deze simplistische vraag werkelijk tot een evenwichtige, publieke gedachtenwisseling te komen?
Je kunt je ook afvragen waarom we dergelijke oproepen en initiatieven tot een referendum alleen bij EU-vraagstukken zien en niet bij andere moeilijke dossiers, zoals het afbouwen van de hypotheekrente-aftrek, de invoering van de doodstraf, of het inperken van de bevoegdheden van Koning Wilem-Alexander? Omdat het bij deze voorbeelden om nationale kwesties gaat? En omdat deze kwesties niet onze soevereiniteit aantasten? Maar hoe zit het dan met deelname aan NAVO-interventies (onder Amerikaans commando in verre landen oorlogshandelingen uitvoeren) of de overname van Nederlandse banken en nutsbedrijven door buitenlandse consortia? Daarbij hoor je niemand roepen om een volksraadpleging ter bescherming van onze soevereiniteit. Nee, de vraag naar een referendum hoor je vrijwel uitsluitend als het om de EU gaat. En dat is merkwaardig, want Europese samenwerking leent zich niet voor referenda. Een paar argumenten.
1.
Belangrijke Europese besluiten komen doorgaans tot stand na intensieve onderhandelingen tussen de lidstaten. De uitkomst is vaak een compromis dat niet te reduceren is tot eenvoudige Ja/Nee stellingname. Ook op Europees gebied bestaan meerdere tinten grijs. Wie de toespraak van David Cameron bestudeert, ontdekt dat de Britse leider over een paar jaar in Brussel wil zien te komen tot een ‘settlement’. De uitkomst daarvan wil hij voorleggen aan de Britse bevolking. Niemand weet nu nog of er een setllement komt en zo ja, wat de inhoud daarvan zal zijn. Dus Cameron belooft de Britten een referendum zonder concreet aan te kunnen geven waar ze Yes of No tegen kunnen zeggen.
2.
Stel je voor dat bij alle majeure EU-besluiten meerdere lidstaten een referendum uitschrijven. Dan is er natuurlijk altijd wel één lidstaat waar de uitslag negatief uitvalt. Zo werkt een referendum de facto als een veto. Dat werkt verlammend voor het Europese besluitvormingsproces. Dat bleek in 2005 toen in Europa een reeks van referenda over het grondwettelijk verdrag werd gehouden. Die referenda vonden ook nog eens op verschillende momenten plaats, waardoor de uitslag in het ene land van invloed kon zijn op die van het andere. Na het Si van Spanje (in februari) volgde een Non in Frankrijk (29 mei) en een Nee in Nederland (1 juni). Vervolgens konden de Luxemburgers op 10 juni nog voor spek en bonen Ja zeggen, maar het spel was al gespeeld. Alle later geplande referenda (onder andere in EU-kritische lidstaten als het Verenigd Koninkrijk en Denemarken) werden geschrapt en daarmee stokte het proces van ratificatie. In extremis kan dit er toe leiden dat een Nee-uitslag in lidstaat Malta (400.000 inwoners) een Ja in alle overige lidstaten (500 miljoen inwoners) kan blokkeren. Waar een volksraadpleging op nationaal niveau democratisch kan zijn, kan dat op Europees niveau heel anders uitpakken.
3.
Diezelfde referendum-reeks van 2005 betekende voor Nederland een primeur. Op initiatief van pro-EU-partijen GroenLinks, D66 en PvdA, mocht elke Nederlander zich voor het eerst rechtstreeks uitspreken over een heet hangijzer. Het onderwerp: een Europese verdragstekst die nauwelijks te bevatten was. Niettemin leverde het referendum enkele klinkende resultaten op. Zeer veel media-aandacht, uitgesproken politici, een relatief hoge opkomst van 63,3 procent (veel hoger dan bij verkiezingen voor het Europese Parlement i die sinds 1994 niet boven de 40% uitkomen) en een zeer duidelijke uitslag: 61,6 procent tegen en 38,5 procent vóór. Daarna verdween alle aandacht als sneeuw voor de zon. Na een paar jaar van Brusselse radiostilte werd eind 2007 een nieuwe, licht aangepast verdragstekst door de Eurpese regeringsleiders ondertekend in Lissabon en later door de nationale parlementen bekrachtigd. Een hard gelag voor de ruime meerderheid van Nee-stemmers. En een tik op de neus voor de initiatiefnemers. Tel uit je winst.
4.
Europese besluitvorming verloopt volgens complexe procedures en doorgaans trage trajecten. Aan het einde van deze trajecten zijn het de nationale ministers die gezamenlijk tot een besluit komen en niet een groep anonieme bureaucraten. Er is dus alle gelegenheid om deze ministers in de nationale parlementen en bij de spraakmakende media vooraf of na afloop op het matje te roepen. Als het gaat om ingrijpende besluiten zijn het vaak de regeringsleiders die de knopen doorhakken. Ook zij moeten zich verantwoorden in de nationale parlementen. Wie deze Europese besluiten wil onderwerpen aan een referendum heeft dus weinig fiducie in het nationale parlement en de eigen regering. En in zichzelf. Met wakkere media, oplettende burgers en verantwoordelijke politici zijn er voldoende mogelijkheden om de besluitvormers bij de les te houden. Mijn dissertatie ‘Impressions of European Integration’ (2012) toont aan dat het thema Europese samenwerking decennia-lang op zeer geringe aandacht kon rekenen van politiek, media en publiek. Ook de algemene kennis ten aanzien van de EU was en is ver onder peil. Dat is geen gezonde voedingsbodem voor een referendum.
5.
Sommige referendum-pleiters willen het middel inzetten als breekijzer om het lidmaatschap van de EU zelf ter discussie te stellen. Deze meest fundamentele vraag lijkt zich bij uitstek te lenen voor een volksraadpleging. Maar als een meerderheid voor het lidmaatschap stemt, zal de EU-kritische minderheid niet zijn mond houden. Die onvrede zal blijven. En als een meerderheid voor een EU-exit kiest zal dat verregaande gevolgen hebben voor de betreffende lidstaat, die complexer zijn dan een simpele In/Out vraag doet vermoeden. Ook voor deze fundamentele vraag bestaat een regulier alternatief. In iedere lidstaat vinden om de vijf jaar verkiezingen voor het Europees Parlement plaats. In Nederland kunnen eurosceptici terecht bij de SP, de PVV, en de SGP. Keus genoeg. Als bij die verkiezingen een meerderheid anti-Europees stemt, zou dat een krachtig signaal voor de zittende regering moeten zijn. En zelfs zonder meerderheid drukken deze partijen al een stempel op het nationale EU-debat. Kijk maar naar de invloed van de PVV op de kritische EU-koers van Rutte-I.
We hebben dus geen paardenmiddel of breekijzer nodig, maar juist een veelzijdig debat over Europese samenwerking. Pas door de euro-crisis lijken we te hebben ontdekt dat de EU best belangrijk is. En die ontdekking heeft geleid tot het begin van een volwassen openbare discussie over pluspunten en minpunten van de EU. Dat is winst. We zullen in Nederland en in Europa moeten bepalen onder welke condities en in welke mate we het proces van Europese samenwerking willen vormgeven. Simpele Ja/Nee-vragen doen geen recht aan de veelzijdigheid en veelkleurigheid van die discussie. Sterker nog, het zou zonde zijn om dat broodnodige debat te smoren met een bot instrument als het referendum.
Reactie Frits Breure: Invoering uniform facultatief bindend EU-referendum
In de EBN-Nieuwsbrief van maart 2013 betoogt i Peter ’t Lam geheel ten onrechte, dat de besluitvorming in de EU zich niet leent voor een referendum. Hij voert met name 5 argumenten aan, die deels inhoudelijk geen hout snijden en deels door een andere referendum-opzet te ondervangen zijn!