Diensten van algemeen economisch belang: de beleidsruimte van de Commissie
dinsdag 18 juni 2013, 12:11, Paul de Hen
Terwijl we bijna allemaal geobsedeerd werden door de voortdenderende schuldencrisis paste begin vorig jaar de Europese Commissie i de regels aan voor diensten van algemeen economisch belang, DAEB i in het jargon. Grotendeels was dat een verduidelijking van de al bestaande regels, maar de Commissie vergrootte in een doen door haar greep op de overheidssteun aan bedrijven en andere instellingen die zulke diensten leveren. De subsidiegrens waarboven overheidssteun niet hoeft te worden gemeld bij de Commissie werd namelijk gehalveerd. Het was 30 miljoen euro en het werd 15 miljoen.
Het DAEB-beleid is een van de weinige terreinen waar de Europese Commissie een grote eigen beleidsruimte heeft, zonder noodzakelijke instemming vooraf van de lidstaten en het Europees Parlement i. Het is namelijk een uitwerking van het op de verdragen gebaseerde Europese mededingingsbeleid, dat ook vergaande controle op overheidssteun aan bedrijven omvat. In het mededingingsbeleid is de Commissie de bepalende speler, met het Hof van Justitie i in Luxemburg als correctiemechanisme.
Wat zijn diensten van algemeen economisch belang?
Diensten van algemeen economisch belang zijn diensten die wel via een marktmechanisme geleverd kunnen worden, maar waarvan het essentieel wordt geacht dat ze beschikbaar zijn voor iedere burger. Denk aan openbaar vervoer, gezondheidszorg, volkshuisvesting of briefpostbezorging. De grenzen van wat er wel en niet onder valt zijn arbitrair en per land verschillend. Toen de Tweede Kamer i in 2005 de toen nieuwe Dienstenrichtlijn besprak gaf minister van Economische Zaken Brinkhorst als voorbeeld onder meer dat in Frankrijk drinkwatervoorziening als een Dienst van Algemeen Economisch belang wordt gezien, want geleverd door particuliere bedrijven met overheidsconcessie, terwijl zij in Nederland aan het marktmechanisme is onttrokken en daarmee in Europees jargon een Dienst van Algemeen Belang (zonder ‘economisch’) is. De Europese verdragen i erkennen vanouds de bevoegdheid van de lidstaten om zelf te bepalen wat zij aan het marktmechanisme willen onttrekken en wat zij zonodig met staatssteun op gereguleerde markt als dienst van algemeen economisch belang willen aanmerken.
Maar in de praktijk is die bevoegdheid van de lidstaten nogal uitgehold. Uitspraken van het Hof van Justitie en door de Commissie mede op grond daarvan uitgevaardigde regels stellen paal en perk aan hoe overheden met hun diensten van algemeen (economisch) belang omspringen. Eigenlijk waren alleen de meest traditionele overheidstaken – dagelijks bestuur, defensie, politie, rechtspraak en strafvoltrekking, onderwijs en gezondheidszorg – zonder meer uitgezonderd van Europese bemoeienis.
In de verduidelijking van vorig jaar werd daar door de Commissie zwart op wit aan toegevoegd langdurige zorg, kinderopvang, toegang tot de arbeidsmarkt en herintreding, ‘sociale inclusie van kwetsbare groepen’. Sociale huisvesting staat ook op het lijstje, maar daar hebben de lidstaten geaccepteerd dat de Commissie wel regels stelt. Niet alle huisvesting mag als sociale huisvesting worden aangemerkt. Speciaal voor Nederland werd in 2009 in een beslissing (niet zoals nogal eens geschreven wordt, een richtlijn) van de Commissie, op grond van de mededingingsbepalingen in de Europese verdragen, een grens gesteld aan de activiteiten die de woningcorporaties met staatsgarantie mogen verrichten. De Nederlandse regering had het op een uitspraak van het Hof van Justitie aan kunnen laten komen. Zij verkoos om zelf met voorstellen over beperking van de staatsgegarandeerde activiteiten van de corporaties te komen, die door de Commissie werden geaccepteerd.
Openbaar personenvervoer en publieke omroep zijn in de Europese verdragen onder uitzonderingsbepalingen gebracht, maar ook daar bemoeit de Commissie zich mee.
Strenge eisen
De Commissie vraagt veel. De Europese verdragen laten uitdrukkelijk toe dat een lidstaat economische activiteiten door overheidsbedrijven of overheidsdiensten laat verrichten. Maar eigenlijk houdt het Brusselse apparaat daar niet zo van. In de jaren waarin liberalisering en privatisering hoogtij vierden is de greep van de Commissie op staatssteun en het overheidsmonopolies drastisch versterkt. Met actieve medewerking van de lidstaten, die zelf ook volop bezig waren met privatisering en het versterken van marktwerking in eigen land. De Europese samenwerking werd zo in economisch opzicht meer dan ooit een liberaal, marktgericht, project.
De situatie is nu aldus: Bij voorkeur moeten diensten van algemeen economisch belang worden aanbesteed, want dat ‘garandeert de laagste kosten voor de gemeenschap’, zoals de Commissie het formuleert. Als dat niet gebeurt kan er sprake zijn van marktverstoring.
Niet-aanbesteden kan de Commissie niet verbieden, maar als bijvoorbeeld een dienst wordt opgedragen aan een staatsbedrijf, vallen overheidsmiddelen die het krijgt voor het verrichten ervan onder het staatssteuntoezicht. Dat wil, net als bij gesteunde privé-bedrijven zeggen dat aan een aantal criteria moet worden voldaan. Die zijn een uitwerking van de zogenoemde Altmark-criteria, in 2003 geformuleerd door het Hof van Justitie in een befaamd arrest over het toekennen van een regionale openbaar-vervoersconcessie in Duitsland.
Belangrijk is vooral dat de compensatie die het bedrijf krijgt voor een verlieslatende dienst niet hoger is dan nodig, gezien de kosten en de opbrengsten van de desbetreffende dienstverlening. Daarbij moeten de kosten van een gemiddelde goedgeleide onderneming worden benaderd, inclusief een redelijke winstmarge. Dat gold al sinds Altmark, maar het blijkt lastig in de praktijk te brengen. Nu probeert de Commissie het door de berekeningsmethode wat nauwkeuriger te specificeren. Extra kosten in verband met eisen die de overheid stelt mogen meewegen.
Die conceptuele gelijkstelling met wat er in het particuliere bedrijfsleven gebeurt geldt ook als een overheidsbedrijf extra kapitaal krijgt. Dat is alleen geen staatssteun als aannemelijk valt te maken dat een particuliere investeerder dit bedrijf ook van extra kapitaal had voorzien.
Ook een lastig criterium
De interesse van de Europese Unie i voor de diensten van algemeen economisch belang is verklaarbaar uit de oorsprong van de Unie, die immers begon als een gemeenschappelijke markt waar allerlei nationale belemmeringen op handels- en dienstenverkeer moesten worden gesloopt om de voordelen zo groot mogelijk te maken. Maar het scherpe toezicht is niet vanzelfsprekend. Kijk naar de Verenigde Staten. Daar bemoeien de federale mededingingsautoriteiten (het ministerie van Justitie en de Federale Handelscommissie FCC) zich niet met overheidssteun door de afzonderlijke staten. Natuurlijk zijn de verhoudingen in de VS heel anders, net als het juridische kader. Maar het kan dus ook anders.