Euro(pa) in crisis

De Europese schuldencrisis nadert een climax. Vijf CPB’ers hebben onder aanvoering van hun directeur, Coen Teulings, het initiatief genomen om in een boek voor een breed publiek de oorzaken en mogelijke oplossingen van de crisis te belichten. In die opzet zijn zij goed geslaagd. Het is een goed leesbaar boek geworden dat belangrijke economische achtergronden voor het goed kunnen verwerken van de dagelijkse nieuwsstroom biedt. Aan de orde komen onder meer de ontwerpfouten van de Economische en Monetaire Unie (EMU), de baten van de euro en van de interne markt – die in huiselijke termen op een weeksalaris respectievelijk een maandsalaris worden getaxeerd – en de ‘enorme kosten’ van een uiteenvallen van de EMU en de herinvoering van nationale munten. De auteurs maken duidelijk dat de Europese schuldencrisis evenzeer een bankencrisis als een crisis van overheidsschulden vormt, en daarom niet alleen de ‘perifere’ eurolanden – zoals Griekenland – kan worden aangerekend.

Voor structurele oplossingen is een verdere overdracht van bevoegdheden aan de Europese Unie nodig. Dan gaat het met name om de totstandkoming van één Europees bankentoezicht met één Europees reddingsfonds voor banken; een permanent Europees noodfonds dat moet voorkomen dat landen in crisistijd buiten hun schuld in liquiditeitsproblemen kunnen komen (die vervolgens in solvabiliteitsproblemen kunnen ontaarden); en een preventief Europees toezicht op het nationale begrotingsbeleid. De positie en rol van de Europese Centrale Bank (ECB) en de betekenis van eurobonds worden helder belicht.

De auteurs vatten de conclusies van het boek samen in veertien punten (waarvan hierboven al enkele kort zijn weergegeven). De eerste conclusie luidt dat de EMU bij zijn oprichting meer een politiek dan een economisch project was. Die stelling behoeft nuancering. De EMU is, na een eerste mislukte aanloop rond 1970 (plan-Werner), begin 1988 weer op de agenda gekomen door de dynamiek van de interne markt en de liberalisering van het kapitaalverkeer. Daardoor werd duidelijk dat de toenmalige economische en monetaire samenwerking (EMS) fundamentele versterking behoefde om destabilisatie door competitieve devaluaties te kunnen tegengaan. Na het uitkomen van het rapport-Delors, begin 1989, kwam de politieke discussie over de EMU in een stroomversnelling door de val van de Muur en de Duitse hereniging. Kortom: er waren duidelijke economische gronden om met de EMU de kroon op de interne markt te willen zetten, maar het kwam vervolgens aan op de politieke wil, en de omwentelingen in 1989/1990 boden een ‘window of opportunity’ waarvan goed gebruik is gemaakt. De verwevenheid van de EMU met de interne markt komt in het CPB-boek niet zo goed uit de verf, maar vormt mede een verklaring voor de hoge kosten van een eventuele ontvlechting van de EMU.

Meer in het algemeen schrijven de auteurs aan politieke motieven een ‘enorme stuwende kracht achter de Europese integratie’ toe, althans sinds de Suez-crisis van 1956 die een wig dreef tussen Frankrijk en Groot-Brittannië. De Britten lijken daarbij als toonbeeld van economische rationaliteit te fungeren. Onverdiend, dunkt mij. Deze gedachtegang leidt tot de foutieve bewering (op p. 32) dat Engeland vervolgens in de jaren zestig afzag van toetreding tot de EEG. Nee, de Britten hebben al in de jaren vijftig hun bindingsangst aan federatieve verbanden laten prevaleren en afstand genomen van de Europese integratie, in 1950/1 toen het plan-Schuman uitmondde in de EGKS, en in 1955 toen – na het echec van de Europese Defensiegemeenschap – met het plan-Beyen voor een gemeenschappelijke markt het integratieproces weer werd vlotgetrokken. Dat plan werd vervolgens uitgewerkt in het rapport-Spaak dat vooral een antwoord wilde geven op de ‘Europese verbrokkeling der markten’. En toen de Britten begin jaren zestig op hun schreden terugkeerden en alsnog bereid waren zich te binden, was het generaal De Gaulle die de Britse toetreding blokkeerde. Wie meer wil lezen over een halve eeuw tweeslachtige, zo niet dubbelhartige Britse Europapolitiek, beveel ik graag This Blessed Plot van Hugo Young (Macmillan, 1998) aan.

Terug naar de huidige crisis. Hoe heeft het zover kunnen komen? De auteurs wijzen onder meer op: de incongruentie van één Europese financiële markt met toezicht langs nationale lijnen; de spectaculaire daling van de rentes op overheidsleningen aan de zuidelijke lidstaten na invoering van de euro en de massale kredietverlening aan vastgoedprojecten; de interactie tussen bankencrisis en schuldencrisis; de onvoldoende voortvarende herkapitalisatie van de Europese banken. Het hoofdstuk ‘Schuld en boete’ bespreekt vervolgens de ineffectiviteit van het Stabiliteitspact dat de nodige nationale begrotingsdiscipline had moeten afdwingen. Dat pact is vooral door toedoen van Duitsland en Frankrijk onderuit gehaald (in 2003). De auteurs wijzen erop dat de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie, Romano Prodi, het Pact toen al ‘stom’ had genoemd – wat overigens een nadrukkelijke verdediging ervan door de Commissie als geheel niet in de weg stond. Wat het boek er niet bij vertelt is dat een drietal (andere) CPB’ers eind 2002 in het voetspoor van Prodi concludeerden dat het Stabiliteitspact ‘dom’ was en pleitten voor een grotere eigen verantwoordelijkheid van de lidstaten. Zoals het boek vaststelt, zijn de regels van het Stabiliteitspact te simpel, maar niet goed te vervangen door iets beters. De les die uit de huidige crisis wordt getrokken is dat een goede nationale verankering van verstandig begrotingsbeleid niet kan zonder duidelijke Europese kaders, met preventief en correctief Europees toezicht.

De auteurs duiden het ontbreken van een Europese lender of last resort aan als een ernstige ontwerpfout in de EMU. Normaal vervult de centrale bank van een land die functie. Daardoor wordt voorkomen dat liquiditeitsproblemen door paniek onnodig uitgroeien tot solvabiliteitsproblemen Maar de ECB mag geen begrotingssteun geven aan landen in liquiditeitsproblemen; het noodfonds EFSF/ESM fungeert nu – met op zich omvangrijke doch beperkte middelen – als lender of last resort .

Griekenland heeft overigens inmiddels diepgaandere problemen: “Een Grieks bankroet is bijna onvermijdelijk” (p. 172). De auteurs vragen zich vervolgens af waarom de herstructurering van de Griekse schuld zoveel verzet oproept, vooral in kringen van centrale bankiers. “De enige manier om een bankroet van Griekenland te voorkomen, is door hulp van de andere landen: een bailout dus. Het is dus kiezen of delen: of de no-bailout clausule opgeven of Griekenland bankroet laten gaan.

Verzet tegen bankroet betekent opgeven van de no-bailoutclausule – terwijl de ECB daar juist zo aan hecht. En dat is niet het enige slachtoffer van een bail-out: ook de gewenste marktdiscipline krijgt dan een knauw.” Maar deze keus ligt toch nog wat gecompliceerder. Om te beginnen omdat in het publieke debat – denk aan de Duitse minister van Financiën Schäuble – wel een verband is gelegd tussen ‘bankroet’ en ‘eurozone verlaten’; dat alleen al zorgt ervoor dat een schuldherstructurering van Griekenland ook de toekomst van de euro raakt. Een tweede punt is dat tot een schuldenherstructurering in de regel pas wordt overgegaan als de situatie is uitgekristalliseerd, en op basis van een pakket van structurele aanpassingen. En het zijn dan de schuldeisers zelf die tot een vergelijk met het land moeten komen. De auteurs tonen enige verrassing dat overheden op basis van het Europees ‘verdragsrecht’ (in casu de no-bailout clausule) private partijen niet zomaar kunnen dwingen een deel van hun vordering op te geven.

De laatste conclusie luidt: “De politieke patstelling lijkt nu hopeloos. Gezien de wordingsgeschiedenis van Europa zou deze crisis echter ook tot een institutionele doorbraak kunnen leiden.” Ik wens dit boek graag veel lezers toe, maar hoop van harte dat volgende drukken die noodzakelijke doorbraken zullen kunnen schetsen. Daarbij kunnen dan ook enige storende feitelijke onjuistheden worden gecorrigeerd. Op p. 42 wordt de Europese Akte – nevengeschikt aan de dienstenrichtlijn – aangeduid als wetgeving, en niet als een wijziging van het Verdrag van Rome. De auteurs suggereren dat volgens het oorspronkelijke voorstel van de dienstenrichtlijn (van Eurocommissaris Bolkestein) bij grensoverschrijdende dienstverlening voor veiligheid, gezondheid, milieu en consumentenbescherming de regels van het land van oorsprong van de dienstverlener zouden gelden (zie p. 53). Dat is onjuist. Op p. 79 wordt gesteld dat de Nederlander tussen 1984 en 1999 f 1,27 betaalde voor een Duitse mark. Meer dan f 1,13 was niet nodig geweest. Op p. 163 is sprake van de Britse premier Denis Healey die in 1976 voor steun moest aankloppen bij het IMF. Deze vooraanstaande politicus – tussen 1974 en 1979 Chancellor of the Exchequer – staat juist wel bekend als ‘the best Prime Minister we never had’.

Coen Teulings, Michiel Bijlsma, George Gelauff, Arjan Lejour en Mark Roscam Abbing, Europa in crisis – Het Centraal Planbureau over schulden en de toekomst van de eurozone , uitgeverij Balans, 238 pp. ISBN 978 94 600 3407 7, € 18,95.

Marko Bos