donderdag 17 oktober 2013, 15:20, Marko Bos
De derde dinsdag van september brengt ons traditioneel de Miljoenennota. We weten dat het Rijk in het kader van de verscherpte Europese beleidscoördinatie nog eens 6 miljard euro op de begroting gaat ombuigen. Over de concrete maatregelen en de maatvoering – en de hinderlijke bemoeienis van de EU met de nationale begrotingspolitiek – zal ongetwijfeld vurig worden gedebatteerd.
Achterliggende vragen
Maar er zijn ook achterliggende vragen – die het wezen en de toekomst van de Europese integratie betreffen. Die vragen staan precies een maand later centraal, op de vierde donderdag van september, tijdens de EU-Poort die de EBN dan organiseert over economisch bestuur en democratische legitimering van de EMU. Vragen die gaan over de economische en politieke ambities van de Economische en Monetaire Unie (EMU), over de continuïteitsvoorwaarden voor de EMU en over de democratische inbedding van de EMU. Wat willen we precies met de EMU? Wat is er nodig voor een duurzaam stabiele EMU? En hoe zorgen we voor een goede democratische controle en verantwoording?
Dat zijn vragen die niet eenvoudig te beantwoorden zijn – en die daarom in het politieke debat nogal eens uit de weg worden gegaan. Maar in de aanloop naar de verkiezingen voor het Europees Parlement, mei volgend jaar, zullen we ze onder ogen moeten zien. Vooral omdat daarbij ook verschuivingen in de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de lidstaten en de EU aan de orde zijn.
Bij het crisismanagement dat de afgelopen vier jaar is gevoerd om de eurozone te stabiliseren, is in feite op een aantal vragen al een begin van een antwoord gegeven – maar meestal nogal verdekt, als afgedwongen noodmaatregel en niet bij wijze van doelbewuste keuze, en zeker niet als zodanig gepresenteerd. De Europese integratie is al doende op verschillende punten verder voortgeschreden dan vijf jaar geleden werd verwacht. Wie had toen de komst van een bankenunie op het netvlies? De EMU lijkt dit jaar in rustiger vaarwater terecht gekomen. Is dat aan de crisismaatregelen te danken? Of is dit een stilte voor de storm? Zijn de fundamenten voor een duurzaam stabiele EMU inmiddels gelegd, of zijn nog belangrijke aanpassingen nodig? En hoe pakken we het democratisch tekort – reëel bestaand of gepercipieerd – aan?
Hoe de EMU versterken?
De Europese Commissie i heeft eind vorig jaar een blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie neergelegd (COM(2012)777). Daarin zet zij om te beginnen de tekortkomingen in de oorspronkelijke opzet van de EMU op een rij. Kern van de zaak is dat de economische poot van de monetaire unie destijds te zwak is opgezet: onvoldoende waarborgen voor effectieve beleidscoördinatie, ontbreken van gemeenschappelijk toezicht op de financiële sector.
De Commissie pleit voor een “hechte en echte EMU”, dat wil zeggen dat er “voor alle belangrijke economische en budgettaire beleidskeuzes van de lidstaten hechtere coördinatie, bredere ondersteuning en ingrijpender toezicht op Europees niveau” komt. Dan gaat het niet alleen om het vermijden van overmatige begrotingstekorten, maar ook om het aanpakken van andere macro-economische onevenwichtigheden. Maar dat kan niet zonder overdracht van extra politieke bevoegdheden door de lidstaten naar de EU. Het vraagt ook om een herijking van de balans tussen enerzijds meer verantwoordelijkheid en economische discipline en anderzijds meer solidariteit en financiële steun binnen de eurozone.
Het scheppen van een bankenunie is een belangrijke stap op weg naar een versterkte EMU. Dat vraagt om een gemeenschappelijk toezichtmechanisme, een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme plus financieel vangnet (om effectief te kunnen ingrijpen wanneer banken in problemen komen) en een gemeenschappelijk depositogarantiesysteem. Het ligt erg voor de hand om eerst van de lidstaten te vergen dat zij hun eigen bankwezen saneren en herkapitaliseren voordat van gemeenschappelijke afwikkeling en garanties sprake kan zijn. Maar wat als dat, mede door een gebrek aan middelen van bepaalde lidstaten, nog vele jaren zou duren? Komt er dan niet een moment dat het in het eigen belang is om ook nog onvoldoende gerekapitaliseerde banken in de gemeenschappelijke mechanismen van de bankenunie op te nemen? Investeren in de verdere ontwikkeling van de EMU … De kernvraag is dus: Wat moeten we willen met de EMU, en waarom? Kiezen we voor een echte versterking van de EMU, en zien we dat als een positieve investering in een gezamenlijke toekomst? Laten we het bij de hoogstnoodzakelijke reparaties en nemen we toekomstige risico’s op de koop toe? Of hebben we geen vertrouwen meer in de EMU en willen we liever uitstappen? En wat zijn daarvan de consequenties?
… en daarvoor bevoegdheden overdragen?
Bovenstaande vragen raken direct aan de vraag in hoeverre we bereid zijn nationale soevereiniteit te poolen in Europese structuren ter wille van een effectiever, gezamenlijk handelingsvermogen, en daartoe extra politieke bevoegdheden aan de EU willen geven. Daarbij zal sprake zijn van sterkere financieel-economische discipline enerzijds en van meer solidariteit en financiële steun anderzijds.
Democratische verantwoording en legitimering
Versterking van de economische beleidscoördinatie en van bijbehorende solidariteitsmechanismen binnen de eurozone vraagt om een afdoende democratische verantwoording en legitimering. Uitgangspunt is dat het Europees Parlement (EP) de besluitvorming op EU-niveau controleert. In het Europese wetgevingsproces is het democratisch deficit zo goed als weggewerkt, door aan meerderheidsbesluitvorming door de lidstaten het medebeslissingsrecht van het EP te koppelen, en door nationale parlementen te betrekken bij de beoordeling van de subsidiariteitsvraag. Wel worden vraagtekens gezet bij het vermogen van het EP om de burgers van Europa daadwerkelijk te representeren: door sommigen heel principieel, door te stellen dat niet sprake is van een ‘demos’; anderen verwijzen naar de lage opkomstcijfers voor de verkiezingen van het EP. Hoe kan men de kiezers ervan overtuigen dat een stem bij de EP-verkiezingen ertoe doet en dat het EP bijdraagt aan een goede belangenafweging binnen de EU?
Bij de economische beleidscoördinatie liggen de verhoudingen wat anders dan bij de wetgeving. Hier is een intensieve betrokkenheid van de nationale parlementen onontbeerlijk, omdat het primaat voor het economisch en het begrotingsbeleid ook in een versterkte EMU bij de lidstaten blijft berusten. Wel worden de randvoorwaarden scherper getrokken. Hoe kan het samenspel tussen EP en nationale parlementen worden verbeterd en geïntensiveerd?
Op dit soort vragen zijn geen makkelijke en eenvoudige antwoorden te geven, tenzij je het huidige hybride stelsel van besluitvorming verlaat. Dan zijn twee richtingen mogelijk: terug naar intergouvernementele besluitvorming op basis van nationale soevereiniteit, of doorontwikkeling naar een federaal model.
De eerste optie is niet verenigbaar met het voortbestaan van de EMU; voor de tweede optie bestaat (voorlopig?) onvoldoende draagvlak. We zullen de komende jaren moeten roeien met de riemen die we hebben. Dan komt het des te meer aan op de politieke overtuigingskracht dat we een vaste koers naar de toekomst aanhouden.